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行政重大违法行为的认定 《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规对于“重大违法行为”的认定尚无统一的标准。笔者收集整理相关的部门规章及地方规范性文件，归纳总结“重大违法行为”的认定标准，仅供在办案中参考。 一、“重大违法行为”的认定标准 （一）部门规章 1、《交通运输行政执法程序规定》第七十三条：行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定： （1）拟作出吊销许可证、责令停产停业、较大数额罚款的； （2）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的； （3）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。 2、《旅游行政处罚办法》第五十条：对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民3万元以上罚款、法人或者其他组织20万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责人应当集体讨论决定。地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对集体讨论的情形另有规定的，从其规定。 3、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条：对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。 4、《商务行政处罚程序规定》第三十七条：对情节复杂或者重大违法行为给予下列行政处罚之一的，应由商务主管部门负责人集体讨论决定： （1）责令停产停业的； （2）暂扣、撤销或吊销有关许可证、资格证等的； （3）对公民处以5000元以上罚款，对法人或其他组织处以5万元以上罚款的。 （二）地方规范性文件 1、《福建省公安机关行政处罚自由裁量权适用规则》（闽公综【2009】492号）重大、复杂行政案件在行使自由裁量权时，应实行集体研究。行政处罚案件有下列情形之一的，属于重大、复杂行政案件： （1）认定事实和证据有较大争议的案件； （2）在适用法律、法规、规章方面存在疑难的案件； （3）涉及上级交办、群众举报、媒体曝光等社会影响较大的案件； （4）管辖区域不明、跨区域查处案件或者有其他管辖方面的争议的案件； （5）其他重大、复杂的行政案件。 2、《江苏省水利厅重大行政处罚案件集体讨论制度》（苏水政〔2009〕45号）第三条 省水利厅在查处水事违法案件中给予违法当事人下列行政处罚的，需厅领导集体讨论决定： （1）对公民处以超过三千元罚款，对法人或者其他组织处以超过三万元罚款的； （2）吊销许可证的； （3）对公民没收财物三千元以上，对法人或者其他组织没收财物三万元以上的； （4）情节复杂的案件； （5）其他需要集体讨论的行政处罚案件。 3、《河北省安全生产监督管理局重大行政处罚案件集体讨论实施办法》（冀安监管办〔2015〕3号）一、下列案件需经集体讨论，并作出决定： （1）给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工的行政处罚； （2）给予吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书的行政处罚； （3）给予3万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值3万元以上的行政处罚； （4）局领导认为需要集体讨论的其他案件。 4、《安徽省重大卫生行政处罚集体讨论制度》（皖卫监〔2005〕98号）第三条：下列情形为重大案件： （1）涉及责令停产停业； （2）涉及吊销卫生许可和撤销卫生行政批准文件； （3）案值较高； （4）社会影响大（含领导批示、媒体曝光、上级督办）； （5）其它需要集体讨论决定。 5、《福建省教育厅规范行政自由裁量权工作有关制度的通知》（闽教法〔2012〕2号）：重大复杂行政处罚案件包括： （1）处以较大数额罚款，指在教育行政执法活动中，对公民罚款2000元以上、对法人或其它组织罚款20000元以上罚款； （2）处以责令停止招生； （3）处以吊销办学许可证； （4）分管厅领导认为情节复杂或其他应集体讨论的行政处罚案件。 对于“情节复杂”的案件，可以继续适用《福建省公安机关行政处罚自由裁量权适用规则》中所规定的“认定事实和证据有较大争议的案件；在适用法律、法规、规章方面存在疑难的案件；管辖区域不明、跨区域查处案件或者有其他管辖方面的争议的案件”这三类案件。而“重大违法行为”认定参照上述部门规章及地方规范性文件对“重大违法行为”的适用范围，在公安部或省级公安机关未制定“重大违法行为”的认定标准之前，下列案件可以认定为“重大违法行为”： 1、处高额罚款（建议：个人3万元以上，单位6万元以上）的； 2、处行为罚或资格罚等需要听证的（如暂扣许可证、责令停业停产）； 3、媒体曝光等社会影响较大的案件； 4、其他重大的行政案件； 有观点认为对于适用行政拘留处罚的案件，因为行政拘留属于人身罚，是行政处罚中最严厉的一种处罚形式，有些人民法院在审理涉及行政拘留处罚的行政诉讼案件中认为属于“重大违法行为”。如案例： 案例一：李**诉莆田市公安局城厢分局公安行政处罚纠纷案（（2010）城行初字第29号）中指出：本案被告对原告拟作出拘留这种限制人身自由的行政处罚，属最为严厉的一种人身罚，依法应当经负责人集体讨论决定，但被告提供的证据均不能予以证明，其程序违法。 案例二：吴**、寿宁县公安局、胡**行政处罚二审行政案（（2019）闽09行终45号）中指出：本案情节复杂，拘留系限制人身自由的行政处罚，属较重的行政处罚范畴，对原告作出拘留五日的行政处罚，公安机关负责人应当集体讨论决定。但被告未提供证据证明其作出行政处罚决定有经过集体讨论，视为未依法履行集体讨论程序，违反了上述法律规定，程序存在违法。 案例三：郑**、惠安县公安局公安行政管理:治安管理(治安)再审行政案（（2019）闽05行再3号）中指出：“本案中，惠安县公安局作出被诉行政处罚决定，对郑**处以行政拘留十日并处罚款五百元，属于较重的行政处罚，且惠安县公安局在办案过程中还以案情复杂为由延长办案期限30日。因此，被诉行政处罚决定属于对情节复杂违法行为给予较重的行政处罚，依法应当进行集体讨论决定，但惠安县公安局在原审诉讼期间未能举证证明被诉行政处罚决定有经过集体讨论，行政处罚程序存在违法。”但笔者认为，对于适用行政拘留处罚的案件不宜认定为“重大违法行为”。因为，一方面，对于违反治安管理的行为在《治安管理处罚法》中除极个别的违法行为处罚款或警告，绝大多数的违法行为的处罚都包含了行政拘留（拘留并处罚款、拘留可以并处罚款、拘留或者罚款）。如某地公安机关一年办理行政拘留案件450余起，如果将适用行政拘留处罚的案件认定为“重大违法行为”，那么行政机关负责人每天要都进行集体讨论，这在实践中操作存在困难并且将极大的增加执法成本浪费行政资源；其次，公安部制定了《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》《关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》等一系列规范性文件对行政拘留适用情形以及幅度予以细化，严格规范行政处罚裁量权的行使；最后，也有些法院也认为行政拘留处罚的案件不属于“重大违法行为”。当然为避免司法机关内部存在争议，公安部或省级公安机关应当制定“重大违法行为”的认定标准。 案例四：胡某某诉元谋县公安局交通行政处罚案二审行政案（（2019）云23行终13号）中指出：“本案是否属于情节复杂情况没有定论，上诉人交通肇事逃逸属于情节恶劣，但并不属于情节复杂的情况，故在对上诉人进行处罚之前，不需要由负责人集体讨论，且答辩人对上诉人作出拘留15日的行政处罚，经过了办案人员、法制部门、分管副局长的审查并同意，故程序并不违法。” 案例五：王某某、嘉兴市公安局南湖区分局、嘉兴市南湖区人民政府等行政复议二审行政案（（2019）浙04行终240号）中指出：“被诉治安行政处罚属于行政处罚中的一个类型，《中华人民共和国行政处罚法》与《治安处罚法》在法律层级上均属于法律，是一般法和特别法的关系，基于特别法优先适用的法律适用原理，对于治安行政处罚的法律适用，应当优先适用《治安处罚法》，上诉人认为争议行政处罚案件属于情节复杂，行政拘留十四日也属于较重的行政处罚，该行政处罚未经集体讨论属于严重的程序违法，应予撤销的主张系对法律适用的理解错误，不予支持。” 二、集体讨论的界定 根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第一百二十八条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”。故《行政处罚法》第五十七条第二款规定行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。参照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》等法律规定，在集体讨论时行政机关负责人参加人数应当过半数。在实践中，通常有法制民警、办案单位领导及办案民警参加集体讨论，但是这些人员只能是汇报案件的调查取证情况，不能参与行政处罚决定的表决，行政机关负责人在集体讨论时应当做好记录。在审判实践中，对于“重大违法案件”未经行政机关的负责人集体讨论决定，属于程序违法。如： 案例六、大连市某区**修船厂、大连金某区农业农村局农业行政管理案（（2019）辽行终1320号）中指出：“根据某农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。” 案例七、黄某某与汕尾市公安局森林分局行政处罚决定纠纷二审行政案（（2015）粤高法行终字第315号）中指出：本案中，汕尾市公安局森林分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项中最长拘留期限处罚的幅度，对黄某某给予行政拘留十天的行政处罚，属于给予行政相对人较重的行政处罚，应当依法经过其负责人集体讨论决定。但是汕尾市公安局森林分局仅提供了一份有一名领导签名的《呈请公安行政处罚审批报告书》，应当认定汕尾市公安局森林分局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定，违反了上述法律规定。 案例八：蔡某某与中国渔政厦门市支队农业行政管理(农业):渔业行政管理(渔业)一审案（（2019）闽72行初14号）中指出：“该程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。若诸如本案的《案件处理意见书》可以被视为行政机关已完成负责人集体讨论决定环节的证据，则《行政处罚法》设置的行政机关负责人集体讨论决定机制，有被虚置化之虞。综上，被告没有依法进行行政机关负责人集体讨论决定环节，程序违法。” |
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