上海构建多层次养老服务体系的对策建议

乐康居 2019-10-23

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老年生活是衡量个人一生幸福的最重要阶段，也是反映一个国家国民幸福指数的重要方面。根据第六次人口普查数据，上海老年人口增长进一步加速。

一、适应特大城市特点

上海在“十二五”时期积极促进养老服务事业有更大的发展，需要不断适应和满足本市在创新驱动和发展转型时期中的“五大”特点。一是作为经济总量已经比较发达的大都市，财政扶持应继续加大深度和广度；二是作为老年人口已经占较大比重的城市，财政扶持更应适应不同层次的老年需求；三是作为“四个中心”建设关键时期，养老服务需要为加快集聚优秀人才、进一步构建和谐社会、提升经济建设的安定社会环境服务；四是作为改革开放领先城市，如何以创新驱动作为主线，继续在养老的体制、机制、政策等方面大胆探索，争取在全国率先开创养老新的局面；五是作为城市群的核心城市，又是积极打造世界级城市的上海，养老服务事业的发展，应该跳出本市行政地理的空间范围，应该具有国际化的视野，与国际接轨，充分吸纳国际先进养老理念，充分利用长三角城市群的养老资源，同时应研究和适应城区和城镇两种不同模式的养老格局，实施公共服务的均衡布局。

二、创新养老服务模式

创新养老服务模式的基本原则：一是要切实关心和体察老年人的基本需求，以政府为主导，构建政府、社会、家庭、个人相结合的老龄服务发展新格局；二是坚持为老服务均等化，合理配置社会养老资源，确保城乡老人共享经济社会发展成果；三是统筹发展，缩小城乡之间、地区之间老龄服务事业发展的差距，推动老龄事业与经济社会协调发展。

创新养老服务模式的基本任务是：一是实现对弱势老人的社会照顾全覆盖；二是强化大众型养老服务供给；三是适度发展高端养老服务。针对高给付能力的老龄群体，可将老年住宅开发与社会化养老结合起来，以建设高档住宅区和养老医疗一体化机构为载体，为其提供更为人性化、更加优质的养老服务，注重“养、医、乐”的结合，不仅要强调居住、娱乐、健身等多种功能，还要强调医疗配套服务和康复配套服务。

三、提升养老服务水平

在上海基本形成9073的养老服务格局中，作为国际大都市的养老服务水平的提升，也必然是发展趋势。衡量养老服务水平的高低，不仅看其供给能力是否与需求基本匹配，还要看其供给质量是否与需求的适应、引导及养老服务的可持续发展相吻合。另外，养老社会政策的制定和实施是否切实以老为本，这对于提升养老服务水平，都有很大关系。

参照世界银行提出的社保制度的主要评估标准，衡量一个区域的养老服务水平，可采用这样几个标准：一是养老服务的结果是否充分实现了养老的目标；二是宏观环境和财政状况能否支持养老服务的持续发展；三是政府机构和民间私营机构能否有效地启动并运行新的多支柱养老金制度，是否形成社会化多元养老服务体系；四是法规和监管制度是否建立并已做好在可接受的风险范围内运行积累型支柱的准备，使财政扶持政策具备可持续扶持性；五是老年群体本身的资源是否充分挖掘和发挥。

四、健全养老服务体系

构建与国际大都市发展相匹配的，形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次养老服务体系。

一是资金支持体系；二是政策支持体系；三是制度支持体系；四是组织支持体系；五是人才支持体系。要在实践中培养一大批能够参与立法、制定规范的行政管理人才，培养一大批严格落实《养老护理员》职业标准要求的一线护理人员，培养一大批从事养老服务的社会工作者队伍和志愿者队伍。包括，要用激励和约束机制，造就一批具有社会责任性、专业的养老服务领军人物和模范机构团队。

五、确立多元参与角色

国外发达国家的养老服务业已经进入到了比较成熟的阶段，他们的养老服务实践，给予了我们很多启示。一是充分重视养老服务业的发展。国家通过立法，建立健全保障老年人权益的法律法规，政府财力投入也相对较大。二是充分考虑到不同收入阶层老人的养老服务需求。尽量提供多层次、多方面的养老产品和服务。三是经费来源渠道广。政府增加养老服务的财政投入，并以优惠的政策鼓励兴建养老服务机构，各类慈善机构、民间团体也竞相加入。四是建立专业的养老服务队伍。所有上岗人员都经过专业的培训、考核，资质认定，实现持证上岗。五是充分发挥社区的功能。让老人就近就地得到医疗保健、日常照顾、家政服务、娱乐活动等方面的服务。其中，更重要的是政府、市场、社会等角色分工明确，且相互合作密切，具体为：

1、明确政策导向

（1）扶持鼓励家庭养老。鼓励需要照顾的老年人家属或亲属，承担其包括其他组合照顾的老年人的职责，政府应该提供适当的服务补贴券。

（2）与住房政策结合起来。鼓励和扶持独居老年人通过住房调换（或几个独居老年人集中居住等），来相应改善独居的困境；鼓励和扶持子女和老人居住一起或靠近居住等。对与老年人居住一起的低收入家庭，可以提早享受政府提供的廉租房或经济适用房；鼓励和扶持有多余房屋可以租赁给年轻人居住的老年人，租赁房客（年轻人）愿意承担养老义务的，可以给与适当服务券补贴；倡导微型的养老组合形态等。

（3）与医疗护理密切结合。结合这次医疗护理保险改革，将“临终关怀”纳入养老财政扶持范畴。社区医疗卫生中心或社区中建立“临终关怀机构”的，或社会组织专门从事“临终关怀”服务的，应当政府进行购买服务。

2、共担社会责任

（1）政府要为市场在养老服务领域提供应有的发展空间。

政府起主导作用，其主要职能是；一是制订并组织实施养老服务规划；二是制订并指定养老服务政策和相关制度；三是按公共服务原则投入相应的养老服务建设和购买服务；四是授权专业机构开展对养老事业服务的专业人才培训和考核；五是加强对养老服务机构的质量监管；六是加强对养老服务产业的扶持和引导；七是加强对养老服务市场的引导和监管等。

为了弥补政府资源在养老服务上的不足，需要大力发挥社会力量等市场组织提供社会福利服务的作用，就必须给予这些社会组织有发展的必要空间。

一是提供必要的政策和资金扶持，包括养老机构土地的使用以及税收的减免等，同时对承担应由政府提供的养老服务项目，进行财政补贴，让兴办养老机构的社会组织有可持续发展的基本维持空间。

二是给予兴办养老服务的领军人物及其专业人员，提供政府应有的业务培训和专业辅导。提高他们的专业化养老服务水平，并切实关心他们在养老服务中的技术需要。

三是提高社会组织养老服务的地位和声誉。鼓励和扶持社会机构养老实施品牌经营服务。每年对其中养老服务贡献突出的机构和个人，实施区域内的政府奖励。

（2）市场要为社会推进养老服务规范运作。

从市场来说，则应充分发挥对养老服务需求的灵敏反应作用，按照资源有效配置原则，丰富和充实养老服务的模式，配合政府和社会，提供具有个性化、专业化的养老服务。实现养老服务需求与养老服务资源供给之间快速、及时、准确地对接等。同时，要积极推动老年服务产业发展。着力培育一批大型老年服务龙头企业，打造一批老年服务产业知名品牌。鼓励商家设立老年用品专柜，举办老年产品展示会，引导老年人更新消费观念和行为，促进老年消费市场的繁荣与发展。

为了有利推动养老服务健康发展，社会养老市场必须尽快形成业态多样、运作规范、管理自律的激励和约束机制。

一是养老服务领域需要在大力培育的过程中规范发展养老服务的规范化是提升服务水平，改善老年人生活质量的有效措施。在我国出台《机构养老服务规范》与《居家养老服务规范》之前，上海市已推出了相关地方标准，做到了养老服务有章可循，应当结合新形势，予以及时修改、充实。

二是建立养老服务信息管理体系，开发居家养老和机构养老的管理软件，建立覆盖市、区、街道、社区四级的养老信息网络管理系统，促进政府管理向科学化、规范化、智能化方向发展。

三是重视行业协会在监管中发挥的自律作用。可依托已经具有较强服务品牌、在社会上具有良好声誉的养老机构，尽快组建已经拥有600多家养老院的涉老服务行业协会。通过行业交流、行业服务、行业培训和行业检查等，实现行业自律和共同促进。

（3）社会要形成多元化、形式多样的养老服务模式创新。

作为社会，为矫正“政府和市场失灵”的固有短处，则应按公平、公正原则，将政府和市场的资源，通过高效的社会资源整合平台，为整个社会老年人，提供基本保障与选择服务的相结合的养老服务网络。

一是试行新型的“以房养老”模式，推出“老年公寓”。可以具有微型自助式养老社区形态、自住与租赁结合形态等，也可出资购买养老床位。在建设保障型住宅小区中，应当配置一些适合老年人居住或三代同堂的住宅。

二是逐步推进高端养老服务建设。借鉴上海浦东的亲和源社区的模式，注重在养老理念、模式、服务方式，管理等方面的创新，并试图地把高端餐饮、娱乐、医疗等现代服务业引入到传统养老产业中来，形成“物业服务+养老服务”的双重养老服务模式。

三是探索实行“智能化”养老服务模式。在建立全市性社会化养老服务信息平台基础上，健全全市老年人口数据库，包括其对机构、社区、家庭养老等多种途径的选择及动态调整信息，充分发挥互联网等高科技技术，通过各类数字传感器，使需要社会照料的独居老人和其他有需求老人的日常生活处于远程监控状态，建立“虚拟”养老社区。