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包含多重违法行为案件的分析与处理 河南大学药学院医药法律研究所 于培明 ●在我国，每一条法律条文都只针对一种相对确定的情况进行规定。 ●对包含多重违法行为的案件，需要通过法律分析技术，将复杂事实分解成简单事实，再进行处理。 ●包含多重违法行为，不是指同一个行为主体多次实施违法行为或实施多个违法行为，而是指一个违法行为当中的目的行为、手段行为以及违法行为的最终结果状态触犯了数个不同的法律规定。 我国属于大陆法系国家，由不同层级的成文法组成完整的法律法规体系以完成对社会关系的调整。通过对无限繁复的事物进行高度的逻辑划分和概括，每一个法律条文都只针对一种相对确定的情况进行规定。在运用成文法处理解决复杂多样的具体问题的时候，需要通过法律分析技术，将复杂多样的待处理问题处理成一系列达到法律规定的单纯程度的简单事实，将分解出来的简单事实对照法律法规的规定，得出每一个简单事实的处理结论。在此基础上，再分析这些简单事实之间以及每一种简单事实的法律处理之间的关系，得出全案的最终处理结果。 这种分析方法对于处理包含多重违法行为的复杂疑难案件尤为重要。 ■案例： 某县食品药品监督管理局执法人员在监督检查中，发现一无证诊所从当地一家药品批发企业购进药品货值5000元，一次性输液器货值1000元。经检验发现：在购进的5000元药品中有假药一种（货值1000元），劣药两种（货值1500元）。经查明，其一次性输液器没有产品注册证和产品合格证明。该诊所购进药品和医疗器械的药品批发企业没有取得医疗器械经营企业许可证，而且该批发企业的药品经营许可证已经超过有效期。 ■分析与处理： 其实，以上对案件主要事实的概括已经使用了法律分析技术。对案件进行分析的第一步是将有法律意义的事实与没有法律意义的事实分开，剔除没有法律意义的事实情节，只对有法律意义的事实进行进一步的分析。在剔除了没有法律意义的事实情节之后，只有一个有法律意义的相对单纯的简单事实，那么这种案件就属于简单案件，直接将这一简单事实对照法律法规的相关规定，即可得出全案的处理结论。 但对于包含多重违法行为复杂疑难案件的处理则要复杂得多。这里所说的包含多重违法行为，并不是指同一个行为主体多次实施违法行为或实施多个违法行为，而是指一个违法行为当中的目的行为、手段行为以及违法行为的最终结果状态触犯了数个不同的法律规定，需要依据多个法律法规进行处理。事实上，一个行为主体多次实施违法行为或实施多个违法行为，只需将每次违法行为或每一个违法行为逐一分别处理，然后得出总的处理结论，只要每次违法行为或每一个违法行为是简单事实，那么整个案件就仍然是简单案件。 由于包含多重违法行为复杂疑难案件中需要处理的多种违法事实，紧密联系构成一个违法行为整体，所以其法律处理不同于单独存在的多个独立的违法行为，需要一系列较为复杂的分析过程。 ▲第一步：将有法律意义的事实逐一列出，并考虑如何定性处理。 第一项：该诊所无证（无医疗机构执业许可证、药品经营许可证）销售使用药品； 第二项：该诊所从药品经营许可证超过有效期的药品批发企业购进药品； 第三项：该诊所销售使用假药； 第四项：该诊所销售使用劣药； 第五项：该诊所无证（无医疗机构执业许可证、医疗器械经营企业许可证） 销售使用医疗器械； 第六项：该诊所从无医疗器械经营企业许可证的药品批发企业采购医疗器械； 第七项：该诊所销售使用没有产品注册证和合格证的一次性输液器。 要认真检查所列出的有法律意义的事实是否存在重复和遗漏，还要检查各个违法事实之间是否存在交叉混合。认真对照相关法律法规的规定，检查所列出的事实是否达到法律规定的单纯程度，是否仍然包含未分解的复杂事实。例如：把第一个关键事实表述为该诊所无证使用药品和医疗器械，因其中包含无证使用药品和无证使用医疗器械两种独立的违法行为，所以应当进一步分解，以达到与法律法规规定相一致的单纯程度。 在完成上面的分解之后，将分解过后的单纯简单事实对照法律法规的相关规定得出每一项违法行为的法律定性及处理。 第一项违法行为的定性及处理：该诊所无证（无医疗机构执业许可证、药品经营许可证）销售使用药品。 该行为符合无证经营药品的法律特征，应当定性为无证经营药品。 医疗机构执业许可证赋予医疗机构向患者销售使用药品的权利，因此合法的医疗机构向患者凭处方销售使用药品是合法的。非法医疗机构应当视同非医疗机构，没有药品经营许可证擅自向患者销售使用药品，均构成无证经营药品。《药品管理法实施条例》第六十八条规定医疗机构使用假药劣药按销售假药劣药处罚这一规定表明，《药品管理法》把医疗机构凭处方向患者销售使用药品视为药品销售。《药品管理法实施条例》第六十七条规定，个人设置的门诊部、诊所等医疗机构向患者提供的药品超出规定的范围和品种的，也按无证经营药品处罚。合法的医疗机构向患者销售使用药品超出规定的范围尚且构成无证经营药品，因此无证诊所向患者提供任何药品均构成无证经营药品。应当依照《药品管理法》第七十三条的规定对该诊所依法予以取缔，没收违法销售的药品和违法所得，并处违法销售的药品（包括已售出的和未售出的药品）货值金额二倍以上五倍以下的罚款。 第二项违法行为的定性及处理：该诊所从药品经营许可证超过有效期的药品批发企业购进药品。 《药品管理法》第十四条规定，开办药品经营企业必须取得《药品经营许可证》，无《药品经营许可证》的，不得经营药品，并规定《药品经营许可证》到期重新审查发证。案例中向该诊所销售药品的药品批发企业的药品经营许可证超过有效期未换发新证，已经构成无证经营药品。该诊所向其购进药品，构成从非法渠道购进药品，应当依照《药品管理法》第八十条的规定，对其从非法渠道购进药品进行定性和处理。 第三项违法行为的定性及处理：该诊所销售使用假药。 基于上述同样的理由，该诊所凭处方向患者调配使用药品，应当定性为药品销售，调配使用的药品存在假药，应当定性为销售假药，并按照《药品管理法》第七十四条的规定，没收违法销售的药品和违法所得，并处违法销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款。 第四项违法行为的定性及处理：该诊所销售使用劣药。 该诊所凭处方向患者调配使用劣药应当定性为销售劣药，并按照《药品管理法》第七十五条的规定，没收违法销售的药品和违法所得，并处违法销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款。 第五项违法行为的定性及处理：该诊所无证（无医疗机构执业许可证、医疗器械经营企业许可证）销售使用一次性医疗器械。 该行为同无证诊所向患者凭处方调配使用药品一样，应当依法定性为销售医疗器械。依据《医疗器械监督管理条例》第二十四条的规定，经营国家严格控制的第二、三类医疗器械，应当经省级人民政府药品监督管理部门审查批准，并取得《医疗器械经营企业许可证》方可经营。依照《医疗器械监督管理条例》第三十八条，未取得《医疗器械经营企业许可证》经营国家严格管制的第二、三类医疗器械的，由县级以上人民政府药品监督管理部门责令停止经营，没收违法经营的产品和违法所得，违法所得5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，并处5000元以上2万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第六项违法行为的定性及处理：该诊所从无医疗器械经营企业许可证的药品批发企业采购医疗器械。 该行为符合从非法渠道采购医疗器械的法律特征，应当定性为从非法渠道采购医疗器械。依据《医疗器械监督管理条例》第二十六条，医疗器械经营企业和医疗机构应当从取得《医疗器械生产企业许可证》或《医疗器械经营企业许可证》的生产企业或经营企业购进合格的医疗器械，并验明产品合格证明。该药品批发企业不具有医疗器械经营企业许可证而经营国家严格管理的一次性输液器，该药品批发企业构成无证经营医疗器械，而该诊所则构成从非法渠道采购医疗器械，应当依照《医疗器械监督管理条例》第三十九条的规定，由县级以上人民政府药品监督管理部门责令停止经营，没收违法经营的产品和违法所得。由于本案中有关医疗器械的违法所得不足5000元，可以并处5000元以上2万元以下的罚款。 第七项违法行为的定性及处理：该诊所销售使用没有产品注册证和合格证的一次性输液器。 按照《医疗器械监督管理条例》第四十二条的规定，医疗机构使用无产品注册证书、无合格证明、过期、失效、淘汰的医疗器械的，由县级以上人民政府药品监督管理部门责令改正，给予警告，没收违法使用的产品和违法所得，违法所得5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，并处5000元以上2万元以下的罚款；对主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ▲第二步：对上述几项违法行为之间以及各项行政处罚之间的关系进行分析。 先分析第一至第四项违法行为之间的关系。无证经营药品对社会公众的生命健康构成了极大的潜在威胁，因此《药品管理法》将其列为处罚最重的违法行为之一，其处罚幅度与生产销售假药相同，比生产销售劣药的处罚要重。尽管该诊所从非法渠道购进药品、销售使用假药以及销售使用劣药三项违法行为分别触犯了三条不同的法律规定，构成无证经营药品之外的三项应受行政处罚的违法行为，但由于无证经营药品行为本身包含药品的采购、储存、运输、保管和销售使用一系列过程，所以该诊所在这一系列过程中的每一个具体环节的违法行为都是作为实现其无证经营牟取非法利益的手段而存在的，都是无证经营药品的手段行为。这些手段行为构成总的无证经营药品这一最终的目的行为，而且这些手段行为又毫无疑问是无证经营药品这一目的行为的具体组成部分。既是无证经营药品行为的组成部分，对无证经营药品行为的处罚中已经包含了对其无证经营各个环节违法行为的处罚。因此，这三项违法行为就不能再作为独立的违法行为接受处罚，否则就违反了一事不再罚原则。 根据对行政违法行为的研究分析，一个总的目的行为之下的手段行为（在有些情况下再加上行为结果状态）构成一组有牵连的违法行为，对这种违法行为的处理，在法律没有特别规定的情况下，应当在这一组有牵连的违法行为中选择法律规定处罚最重的条文，作为这一组违法行为总的处罚依据，其他违法行为作为决定具体处罚种类和处罚幅度的酌定裁量情节，适当从重处罚，即在主要处罚依据规定的处罚种类和处罚幅度内，选择较重的处罚种类和较重的处罚幅度，以达到罚过相当和有效地预防和制止行政违法行为的目的。 结合本案例中的情况，如果无证经营者恪守从合法正规渠道购进药品和医疗器械，这跟经营者随意从非法渠道购进药品和医疗器械相比，其违法程度和对社会公众生命健康的危害程度是大不相同的。如果都按无证经营药品和医疗器械给予相同处罚的话，就不符合罚过相当的行政处罚原则。也就是说，手段行为的违法性和社会危害性程度，对于目的行为的违法性和社会危害性程度有重要影响，在决定处罚的时候必须予以考虑。处理这个问题有两个规则：第一个规则是，由于药品管理法律法规对于从非法渠道购进药品、销售使用假药和销售使用劣药三种手段行为的处罚都没有超过法律法规对无证经营药品行为的处罚，可以把药品管理法律法规对无证经营药品行为的处罚作为总的定性和处罚依据，把上述从非法渠道购进药品、销售使用假药和销售使用劣药作为在无证经营药品的处罚幅度内一个酌定从重处罚的情节考虑，选择较重的处罚措施和较高的处罚幅度，以实现罚过相当。 一般来讲，法规对目的行为的处罚幅度总是高于具体手段行为的处罚幅度，这也是行政处罚与违法行为的社会危害性程度相适应原则在立法上的体现。所以，这类违法行为的处理，一般是以法律法规对目的行为的处罚作为总的处罚依据，其手段行为作为从重处罚的酌定情节予以考虑，其手段行为不再单独进行定性和处罚。但在法律法规对其中的一个手段行为的处罚幅度高于目的行为的时候，可以把法律法规处罚最重的一个手段行为的处罚作为总的定性和处罚依据，把其他手段行为和目的行为，有些情况下还要加上结果行为作为从重处罚的酌定情节予以考虑，这些行为不再单独定性和处罚。需要强调的是，如果法律法规明确规定，手段行为和目的行为需要双重处罚合并执行的，应当依照法律法规的特别规定处理，不按照上述一般原则处理。如果法律法规没有特别规定，按照上述一般原则，即只按照法律法规对其目的行为的处罚作为定性和处罚依据，在有些情况下可能会出现明显的不合理。在这种情况下，可以适当选择适用法律法规对手段行为的处罚措施。例如，法律法规对目的行为规定的处罚措施中包含较重的罚款，但不包含对违法工具的没收和处理，对手段行为规定的处罚中恰恰含有关于违法工具 的没收和处理，在这种情况下，可以选择适用法律法规对于手段行为处罚措施中关于违法工具的没收和处理的内容，但不得再次选择适用法律法规对目的行为规定的处罚措施中已有的处罚措施，因此这种选择适用只能是一种补充性适用。 再分析该诊所第五、第六和第七项违法行为之间的关系。 同上述第一、二、三、四项有牵连关系的违法行为类似，该诊所无证经营医疗器械行为本身包含医疗器械的购进、储存、保管、销售各个环节的活动和行为，其从非法渠道采购医疗器械和销售使用假冒伪劣医疗器械行为同属于该诊所无证经营医疗器械的具体环节。第六、第七两项违法行为是作为无证经营这一目的行为的手段行为而存在的，对目的行为的处罚当然包含对其手段行为的处罚，二者之间也存在着牵连关系，对无证经营医疗器械行为的处罚已经包含了对行为人无证经营医疗器械行为所包含的各个环节违法行为的处罚，当然包含其在医疗器械购进环节和销售环节违法行为的处罚，因此就不能再把其从非法渠道采购医疗器械和销售使用伪劣医疗器械行为作为独立的违法行为重复处罚，应按照无证经营医疗器械进行定性和处罚，从非法渠道采购医疗器械和销售使用伪劣医疗器械行为作为适当从重处罚的酌定情节考虑。 ▲第三步：最终处理。 综上所述，第一、二、三、四项违法行为的处罚，由于《药品管理法》规定的无证经营药品的处罚幅度高于销售劣药的处罚幅度，等同于销售假药和从非法渠道购进药品的处罚幅度，因此第一、二、三、四项违法行为的处罚只需把第一项违法行为，即无证经营药品行为作为处罚对象，在无证经营药品规定的处罚幅度内，综合考虑其无证经营过程中还存在从非法渠道购进药品、销售使用假药和销售使用劣药等行为，适当从重处罚。对于第五、六、七项违法行为的处罚，由于《医疗器械监督管理条例》对于其规定的处罚措施轻重程度相当，只需按照目的行为作为定性处罚的依据，即按照无证经营医疗器械进行处罚，在决定具体处罚种类和幅度时，适当考虑同时存在的从非法渠道采购医疗器械和销售使用假冒伪劣医疗器械行为，在《医疗器械监督管理条例》规定的无证经营医疗器械的处罚幅度内，适当从重处罚，以实现罚过相当。 最终只剩下无证经营药品和无证经营医疗器械，由于这两种违法行为之间不存在任何牵连吸收关系，属于完全独立的违法行为，应当将其分别依照相应的法律规定做出定性和行政处罚，并将两项行政处罚合并执行。 案例中向无证诊所销售药品和一次性输液器的药品批发企业，由于其《药品经营许可证》超过有效期未换发新证，构成无证经营药品；由于不具有《医疗器械经营企业许可证》而经营一次性输液器，构成无证经营医疗器械。此外，还构成销售假药、销售劣药以及销售不具有产品注册证和合格证的伪劣医疗器械。而且，不具有产品注册证和合格证的医疗器械和假药劣药，很可能是从非法渠道购进。这些多重复杂违法行为的分析与处理方法与上述对无证诊所的分析与处理相同，不再赘述。 |
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