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油气行业在过去的四十年中以改革促发展，为国民经济和社会发展提供了十足动力，对保障国家能源安全具有重要意义。2018年中国原油产量1.9亿吨，原油加工量突破6亿吨，原油生产和原油加工能力都得到较大提升，天然气产量增长明显，达1610亿立方米，主要油气企业在国际上具有一定的竞争力。这些成绩，离不开油气体制改革的促进作用。因此，对油气行业改革历程进行系统回顾与分析，为油气行业深化改革提供借鉴与支持。 一、改革背景 (一)改革初始状态的油气行业高度垄断、垂直一体化色彩浓厚 一是油气行业具有高度垄断性。由于油气行业的特殊性，国有资本占绝对主导地位，严格限制民营、外资等社会资本进入该领域。二是垂直一体化特征明显。石油行业从上游的油气资源勘探开采、原油进口，到中游的管网运输和门站配送，再至下游的炼化、销售及成品油进出口等业务，都是在上下游垂直一体化企业内部完成的。此外，计划色彩严重、政企职能合一也是油气行业的重要特征，油气勘探投资决策、油气定价等均依计划进行。 (二)资金短缺、生产经营效率低下成为油气行业改革的源动力 改革之初，“少油缺气”的能源生产消费格局有待优化，企业勘探资金不足进一步导致油气产量增长乏力，严重制约经济发展。具体来说，一是短缺，受前述市场准入等体制性因素制约，企业勘探和炼化方面的短板导致油气产品长期处于供给短缺的局面。二是生产经营效率有待提升，各地相关企业缺乏独立的决策权、经营权和价格决定权，企业有效激励不足，同时机构冗员过多，企业经营状况不善，财政压力较大，严重制约油气行业整体发展。与此同时，国外油气企业先进的管理模式和运营体制提供了大量可借鉴经验。综合国内外因素，油气行业改革呼之欲出。 二、油气行业改革历程的简要回顾 中国改革开放四十年来，油气行业改革主要经历了三个阶段：探索试点、放权搞活与政企分开阶段，产业重组与市场化改革启动阶段，加快改革、价格改革与优化结构阶段。 (一)第一阶段(20世纪80年代初至90年代中后期)：探索试点、放权搞活与政企分开阶段 这一阶段，能源管理体制几经变迁。1980年成立能源委，统管石油部、煤炭部、化工部和电力部等多个能源部门;1982年撤销能源委;1983年成立中国石油化学工业总公司;1988年撤销石油部成立能源部，组建中国石油天然气总公司，并将所属中国海洋石油总公司分立;1993年撤销能源部，中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司和中国海洋石油总公司归国务院统一领导。 在此期间，为激发石油企业活力，国家扩大了企业自主权。1981年探索实行全行业一亿吨原油产量包干政策，将超产油、节约的自用油用作出口，国内外油价差额作为石油勘探开发基金①;推行经营承包责任制，落实厂长负责制，实行企业自主经营、自负盈亏。此外，国家还扩大海洋和陆上对外合作，自1993年起，基于中国再次成为石油净进口国的现实情况，国家审时度势制定了“国内为主、国外补充”，“两种资源、两个市场”的发展方针，石油上游业开始“走出去”②。 (二)第二阶段(20世纪90年代末到十八届三中全会)：产业重组与市场化改革启动阶段 1998年7月27日，在原石油天然气总公司和石化总公司基础上，通过行政性资产划拨和互换改组，中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司正式宣告成立。其中，中国石油天然气集团公司主要业务为石油天然气的勘探开发，而中国石油化工集团公司的主要业务是石油化工。国家授予两大集团公司原油、成品油外贸经营权。1999年，中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则，进行内部重组，以各自优质资产组建成股份制企业，并于2000年至2001年间，先后在海外成功上市融资。 1998年至2001年，新一轮的石油价格改革启动，规定国内原油价按与进口原油到厂成本价相当的价格，由购销双方商定，以及对成品油实行政府指导价，由政府公布零售中准价。2005年政府对成品油定价机制再次调整，加大管制力度。2008年11月25日，国家发展改革委颁布了国内成品油价格形成机制改革方案，将成品油“零售基准价格+上下浮动”的定价机制改为实行最高零售价机制。 (三)第三阶段(十八届三中全会以来)：深化改革与优化结构阶段 十八届三中全会以来，中国油气领域市场化改革步伐明显加快，包括上游准入、市场化定价、管网改革、市场监管、原油进出口管理等一系列改革措施相继出台。特别是2017年5月，中共中央国务院颁布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了中国油气领域体制改革的方向、目标、路径和主要任务。 一是上游资源矿权改革试点积极推进。先后分两个批次于2011年和2012年向社会资本开放页岩气招标，共计出让24个区块(实际中标区块21个)，总面积近2万平方千米。2015年，国土资源部对6个常规石油天然气勘察区块进行了公开招标出让。2017年4月和6月《矿产资源权益金制度改革方案》《矿业权出让制度改革方案》分别获得通过，标志着中国矿业权竞争性出让、符合中国特点的新型矿产资源权益金制度建立。2017年底国土资源部委托新疆国土资源交易中心将新疆5个油气勘查区块矿权以挂牌方式公开出让。 二是价格形成机制改革“小步快跑式”向前推进。2011年，在广东、广西试点③的基础上，在全国范围内推广天然气定价新机制④，并逐步将存量气和增量气价格实现了并轨。2013年，国家发展改革委放开了页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气价格。2014年9月、2015年4月和2016年先后放开了液化天然气气源价格、除化肥企业外的直供用户用气价格、化肥用气价格，储气服务价格和储气设施天然气购销价格。到2017年，实现所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场交易形成。 三是开放基础设施公平接入。2014年4月，国家发展改革委和国家能源局出台了《天然气基础设施建设与运营管理办法》和《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，鼓励社会资本进入油气基础设施投资建设，要求油气基础设施运营商无歧视地向第三方开放接入服务。2016年9月，国家能源局发布了《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》。上述政策的效果是明显的，石油企业拥有的LNG接收站开始向第三方开放使用。例如，中国石油开放大连、唐山LNG接收站和永唐秦管道，向北京燃气集团提供LNG进口接卸、存储和气化代输服务，等等。 四是进口原油使用权和原油进口权(简称为“双权”，下同)改革不断深入。国家将原油进口权向中国化工集团开放后仅仅两年，2014年6月又开始向民营企业开放。国家还允许符合条件的地炼企业获得原油非国有贸易进口资质和进口原油使用资质⑤。2018年32家地方炼厂(未含中化工旗下地练)获得首批原油进口允许量9000万吨以上，约占首批配额约75%。原油“双权”的进一步放开，为中小石油公司提供了新的业务领域和发展机遇⑥。 五是石油天然气交易中心和期货市场建设稳步推进。上海石油天然气交易中心于2016年11月正式运行，到2017年双边交易量突破500亿立方米，目前已实现沿海地区12个省份的LNG竞价交易。2017年9月，交易中心开展了国内首次管道天然气竞价交易。重庆石油天然气交易中心于2018年4月试运行。2018年3月26日，原油期货在上海期货交易所子公司上海国际能源交易中心(INE)正式挂牌交易，目前总体运行形势良好。 三、未来深化改革的重点任务和方向 总体来看，中国积极稳妥推进油气体制改革，逐步放松投资和价格管制，实现政企分开，建立了一批国际化一流油气企业，显著提升了生产服务效率，为国民经济快速发展提供了坚实的动力。但仍有一些问题还没解决，尤其是市场准入障碍尚未彻底根除，石油天然气价格改革仍未到位，管网分离等模式的成效有待验证，油气相关国企改革尚需深化研究等等，下一步需完善顶层设计，深化油气体制改革，按照《深化石油天然气体制改革的若干意见》确立的原则和总体思路，重点做好七大任务。 (一)原则和总体思路 坚持市场化改革方向，建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，打造“安全可靠、绿色低碳、经济可负担”的油气体系。一是要坚持底线思维，保障油气资源的稳定供给和国家油气使用安全;二是要坚持节能环保，促进油气资源的绿色化和低碳化;三是要坚持惠民利民，深化油气价格改革，保障油气价格的稳定运行。要坚持问题导向，对于油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革等领域存在的突出问题，需深化改革，不断释放竞争性市场活力，实现油气领域的安全、高效、创新、绿色目标。 (二)未来深化改革的七大重点任务 深化油气体制改革，需发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要更好发挥政府作用。 一是要在油气产业链上游完善并有序放开油气勘查开采体制，探索形成有利于社会主体长期进入、有序竞争的市场机制，保证油气资源稳定供应。 二是在油气产业链中游要改革油气管网运营机制，加快设立完善国家油气管网公司，统筹油气管网基础设施建设，提升集约输送和公平服务能力，降低天然气中间环节成本。 三是在油气产业链下游要深化竞争性环节改革，改革油气定价机制，提升油气品质，提高油气资源稳定供应能力，切实降低企业油气使用成本，加快居民天然气利用，大幅提高天然气在能源消费结构中比例。 四是继续加大油气领域的对外开放程度，完善油气进出口管理体制。同时，以“一带一路”沿线国家和重要大宗双边交易为重点，构建具有国际影响力的石油交易市场，扩大人民币结算范围和功能，建立区域性价格协同稳定机制，力争使中国成为全球有影响力的油气定价中心。 五是持续提升用油用气安全可靠水平，完善油气储备体系，提升油气安全供应能力，建立健全油气安全环保体系。 六是加强各项政策配套，深化国有油气企业改革，进一步释放油气企业活力，完善与油气体制改革相配套的财税、金融、环保政策，为油气体制改革顺利实行创造条件。 七是完善对油气全产业链的监管，对上游勘探环节准入、中游油气管网设施公平开放、下游油气价格成本核算等方面，加大监管力度，完善监管措施。 注释： ①1981年至1985年，依靠这项政策共筹措基金117.3亿元，相当于同期国家石油投资的93%。加大了投入，增加了实物工作量，新增储量多了，原油产量也止跌回升，1985年原油年产量达到了1.25亿吨新水平。参见查全衡：“石油上游业改革开放中的几个关键事件”，《中国能源报》，2018年3月26日。 ②查全衡：“石油上游业改革开放中的几个关键事件”，《中国能源报》，2018年3月26日。 ③在广东和广西两个试点地区，将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节，实行最高上限价格管理，并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。 ④即采取存量气和增量气分步调整的方式，将增量气价格与可替代能源挂钩，再分“三步走”调整存量气价格。 ⑤2015年2月，国家发展改革委发布了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许符合能耗、质量、环保和安全等基本条件的原油加工企业，在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油，这标志着原油进口权正式有条件开放。参见国务院发展研究中心、壳牌石油公司联合课题组：《全球能源转型背景下中国能源革命研究》，刘小丽主笔。 ⑥根据部分市场调研机构的统计，山东地区炼油企业的平均开工负荷率已由2015年6月份的41.2%提高到2017年上半年的60%。参见国务院发展研究中心、壳牌石油公司联合课题组：《全球能源转型背景下中国能源革命研究》，刘小丽主笔。 |
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