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】公共管理伦理变迁：从传统社会到大数据时代
从工业革命以来的历史来看，技术在塑造社会关系上发挥的作用越来越突出，尤其是大数据不仅改变了人类的思维，而且也重塑了当今的社会关系，特别是重塑管理/治理主体与客体之间的社会关系。 一、管理/治理的两种伦理取向 管理/治理的伦理是什么？这个问题本来非常复杂。无论是管理还是治理，大致存在着两种伦理取向，一种是以公共秩序为道德标准的伦理取向，另一种是以公共利益为道德标准的伦理取向。两种不同的伦理取向决定于权力主体在管理或治理中的所扮演的不同角色。前者强调秩序，后者强调正义。 不过，秩序与正义之间是存在着张力的，也就是二者之间的边界是模糊的。在公共行政主体（主要是指政府）看来，没有秩序就很难实现公共利益。然而，管理 /治理的主体往往在追求秩序的时候而忽视了公共利益，甚至为秩序而秩序，于是管理/治理演变为“维稳”的管理/治理行为。在这种情形下，正义的政治伦理也会在其中发挥“矫正”的作用，甚至作为一种现代公共政治所追求的目标而对“秩序”的政治伦理产生一种“挤出效应”。在持正义的政治伦理的人看来，公共利益的增长会带来良好的秩序或者也叫“善治”，而仅仅以秩序为政治伦理为目标反而很难真正走向“善治”。 二、大数据在公共管理中如何统合正义和秩序？ 大数据嵌入到公共管理之中不只是一个技术问题，更是一个伦理问题。与传统社会的公共管理主要注重秩序的情形不一样，大数据对公共管理的嵌入，就是通过大数据技术与人文精神的融合来彰显出公共管理的正义与秩序两种价值的统一。 第一，技术是人类智力劳动的结果，毫无疑问技术是为人类服务的。公共管理的本质就是通过规训力量（disciplinary power）包括道德规训（即自我规训selfregulate）、行为规训、法制规训来建立秩序。然而，这一切的规训方式都受制于人自身的缺陷而导致公共管理的秩序漏洞。大数据技术的嵌入就是为了弥补人自身的缺陷而发挥特殊的规训作用。这种方式就是数据规训。 第二，技术为人类服务的还在于技术促进人类利益的增长。大数据技术嵌入公共管理根本的是为了促进公共利益的增长，而公共利益的增长是秩序合法性最重要的来源。然而，秩序合法性的另一个来源还在于利益分配，秩序（或者说是社会关系）的合法性，“不是以集体利益而是以分配性利益为取向的”。而大数据技术不仅能够促进公共利益增长，而且还能够促进分配性利益的“合规则性”。 第三，从管理目标来看，公共管理以“善治”为目标，“善治就是使公共利益最大化的时候管理过程”。传统的合法性来自于对权威的认同，但大数据条件下，去中心化、去权威化的情况非常明显，公众并不认同一个权威的存在，而在于强调管理主体的政府与管理对象的公众之间进行协商，从而达成一致和共识。这是大数据技术下公共管理得以走向善治的前提。 第四，大数据嵌入公共管理后在促进公共利益增长的同时也遭遇一个全新的课题即个人隐私保护的问题，但大数据技术在运用于公共管理之中时始终将个人隐私放在第一位。这是因为，个人隐私既涉及秩序价值也关系到正义的价值。在数据透明的前提下，既要增进公共利益，也要切实保护个人隐私。在当前情况下尽管很难兼顾，但作为一种管理目标，正义伦理的价值诉求是一种必然。 三、未来研究的发展趋势 大数据技术融入公共管理后，技术不仅填补了秩序的漏洞，而且也为正义的诉求打通了更加宽广的通道。但是，技术异化的情况随处可见，制度设置尤其是法律制度的暂时缺位，使正义的诉求陷入诸多的矛盾悖论之中。也正因为如此，未来关于大数据技术嵌入公共管理的研究不得不回应以下问题： 第一，数据的采集权与数据的归属权之间的关系问题。数据的智能采集方式是不会去征求数据产生者的意见。那么，数据的归属权是谁呢？在不确定的情况下，数据交易权就很难确定。尽管数据交易已经非常普遍，但中国法律对数据交易权属迄今未做明确规定。法律的滞后性更加剧了数据采集权与数据归属权之间的矛盾。 第二，数据的使用权与数据安全之间的关系问题。数据使用权是数据权的重要内容。数据使用权一方面指直接使用数据的权利，即将采集到的数据进行分析、挖掘和探究；另一方面数据使用权还包括对已经挖掘出来的数据价值的使用权。后者属于数据挖掘者，这是没有争议的。对数据直接的使用权往往存在着较大的争议。同时，对数据的使用还包括数据创新。 第三，大数据的储存权与数据知晓权之间的关系问题。大多数情况下数据储存是被储存者加密的，不管这些数据来自何处，储存者会以各种理由尤其是商业机密、安全等理由而加密。这样就伤害了数据产生者和用户对数据的知晓权。知晓权同样是大数据权的一个基本构成要素，特别是大数据本身是倡导数据的透明性，也就意味着对数据的知晓权是普遍性保护的。但是，在数据储存者的私利之下，知晓权就被成为数据安全的牺牲品。 第四，大数据的开放性与个人隐私权之间的关系问题。一方面，在数据采集的过程中，无处不存的“第三只眼”把个人数据采集和储存起来并进行分析与挖掘。另一方面，在这种情形下，涉及个人隐私的数据还被反复利用，为商家产生了创新性的用途。因此，大数据技术嵌入公共管理之后，数据的算法权威建立起来后，很有可能是个人自由（正义的内容之一）的被推翻。然而，这是与公共管理的秩序与正义的统一原则是相悖的。 上述矛盾归根到底在于公利伦理与私利伦理的矛盾，也是秩序与正义之间的矛盾。数据的公共性客观上是追求公利伦理的，但数据产生、使用、挖掘等未必是出于公共性的目的，相当多情况下是出于私人性的目的，是受私利伦理所左右的行为。在法律尚未覆盖这些领域的情况下，公共管理很难通过对数据的生产者、使用者、挖掘者等的约束而使矛盾得到解决。即便是法律完全覆盖了这些领域，但法律也本不能公利伦理与私利伦理统一起来。因此，未来大数据条件下的公共管理研究将不得不回应大数据技术在其中所扮演的角色：是继续制造漏洞和陷阱，还是漏洞的填埋者？这既取决于人类对技术的驾驭能力，也取决于人类能否最终克服私利伦理而走向公利伦理，从而实现秩序与正义价值的有机统一。
（作者单位：上海社会科学院软实力研究中心。《中国行政管理》2019年第6期，中国社会科学网 王禧玉/摘）
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