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我们前面几讲，讨论的都是中央层面的制度设计，这一讲我提供一个制度设计的新视角。你应该容易理解，任何一个较大规模的国家，都面临着中央和地方如何分配权力的问题。有人更主张地方分权，有人更主张中央集权。那么，你是什么观点呢？这一讲，我们就要分析央地关系模式的政治逻辑。
一般来说，很多学者更支持地方分权模式。为什么地方分权模式更受欢迎呢？理由似乎是显而易见的。第一个理由是，自启蒙运动以来，思想家们总担心国家会干坏事。地方分权，可以约束中央政府可能的错误决策或胡作非为。这个意义上的地方分权，是一种防御机制。 比如，1787年《美国宪法》就规定，凡宪法没有明确授予联邦政府的权力，都由州政府和人民保留。你想，这是为什么呢？因为美国制宪会议代表们总担心，如果美国联邦政府权力过大，就会干出坏事来，而又无人能够制约。 第二个理由，你也容易理解，比起中央作决策、各地执行这些决策，地方作决策往往更贴近本地的实际情况，更能反映当地民众的诉求，政策更具回应性，可以避免我们经常说的“一刀切”问题。 比如，拿一个国家的土地政策来说，如果由中央政府来一刀切，由于农业省份和工业省份差异很大，就容易带来政策与实际情况的不匹配。结果是，一刀切的土地政策可能适合一些省份，但未必适合另一些省份。 第三个理由，或许你不太容易想到。有人主张，分权模式下的地方政府竞争，会带来治理绩效的改善。这是为什么呢？在中央集权模式下，各地的做法往往是类似的，但地方分权模式就不同了。 为了提升本地竞争力，地方政府可能会展开政策竞争，比如税务环境、公共服务、基础设施等都是可以竞争的。结果是，那些表现更好的地方，就更容易吸引资本、人才等优质资源的流入，成为繁荣的中心；相反，有些地方就容易走向衰败。 比如，印度总理莫迪，曾经长达14年担任印度古吉拉特邦的第一部长，也就是地方首长。他的任上政绩出色，使自己领导的邦成了印度的发展明星。这也是他后来能出任印度总理的政治资本。所以，你看，在地方分权模式下，不仅地方政府会发生竞争，而且政治家们还有着很大的竞争动力。
听到这里，你可能会觉得，既然地方分权模式那么好，为什么还有很多国家偏向于中央集权模式呢？实际情况是，政治上的事情往往不是一边倒的，而是还有相反的一面。 拿美国来说，有一种观点认为，美国19世纪爆发南北战争的制度诱因，恰恰是美国宪法确定的地方分权程度很高的联邦制模式。倘若不是联邦制模式，美国很可能不会爆发内战。 内战结束之后，美国就经历了一个联邦政府的权力不断扩张的过程。别的不说，我给你看一个数据：19世纪末，联邦政府财政收入占全国政府收入的比重还维持在10%左右，但到了20世纪末，这个数据就上升到了50%左右。2017年，准确的数据是54.6%。这意味着，宪法始终规定的是美国联邦制，但美国的中央集权化程度其实是在提高。 跟美国相比，很多发展中国家的央地关系模式，就要更复杂一些。比如，尼日利亚是非洲人口最多的国家，历史上曾经是英国殖民地。该国1959年举行首次大选，1960年获得独立。但始料未及的是，该国1966年就发生了军事政变，随后竟然是长达两年多的内战。 为什么一个新独立的民主国家很快就走向了内战呢？一个重要原因是，尼日利亚是一个族群、宗教、语言、地区分化程度很高的国家。尼日利亚不仅有200多个族群，各有各的语言，而且南部地区普遍信仰基督教，北部地区普遍信仰伊斯兰教。 听到这里，你可能会说，社会结构的多样性高不一定会导致冲突或内战啊。这种看法，当然是有道理的。学术界的主流观点是，尼日利亚从民主走向内战的关键因素，是该国实行的大区联邦制。建国之初，尼日利亚被划分为北区、东区、西区三个大区，后来又增设了中西区，就是四个大区。由于只有四个大区，每个区相对于中央政府的政治力量就比较强。 结果是，地方层面，不同大区的主导族群，分别控制着政治权力；到了中央层面，中央政治逐渐演变成了几个主导族群和几个大区对中央权力的激烈争夺。正是在这一制度背景下，东区发现储量巨大的石油以后，东区就更倾向于独立了，最终，引发了尼日利亚内战。
内战结束后，政治家们就开始思考：国家到底遇到了什么问题，竟然会遭受这样的命运呢？他们认为，罪魁祸首就是高度分权的大区联邦制。所以，解决方案就是削弱地方、强化中央，以此来避免悲剧的重演。 那么，他们具体是怎么做的呢？主要是三个步骤。 第一步，他们决定进行行政区划改革，主要就是废除大区、创建新州。今天的尼日利亚已经从原先的四大区，变成三十六个州外加一个联邦特区。这样，州政府既没有实力也没有意愿来挑战中央政府了。 第二步，在1999年启动的再次民主化中，他们还设计了非常特别的总统选举制度。新法律规定，总统选举实行两轮多数制，但要想在第一轮胜出，候选人就需要在全国三分之二的州获得不少于四分之一的选票。这条规则，其实是鼓励政治家们寻求全国性的政治支持，而不只是寻求特定地区的政治支持。 到这里，我想，你已经感受到了中央与地方关系制度设计的重要性。除了前面的两个做法，尼日利亚过去的一个失败经验就是地方化的政党。 所以，他们还采取了第三步做法，就是设计了新的政党规则。他们禁止带有族群、宗教与地区符号的政党，鼓励在各地设有分支机构的全国性政党，目的是为了防止政党的地方化或者族群化。 所以，今天的尼日利亚尽管仍然是一个族群、宗教分化程度很高的国家，尽管仍然维系着联邦制模式，但中央政府在维护国家统一、强化国家认同方面的能力得到了强化，地方与地方之间的大规模冲突再也没有发生过。
听到这里，你可能有些困惑，我们既讲了地方分权模式的好处，后来又讲了高度分权联邦制模式的弊端。那么，到底什么样的央地关系，才是更好的模式呢？我这里要跟你再强调一个观点：很多时候，政治确实是一种平衡的艺术。 如果你听过我们前面的课程，你可能还记得，在政体比较中，单纯的君主制、贵族制或民主制都有缺陷，而混合政体才是更好的政体类型。同样，单纯强调中央集权的模式，或者单纯强调地方分权的模式，都有它们各自的问题。 对一个较大规模的国家来说，如果没有最低限度的地方分权，往往是难以有效治理的。但是，如果没有最低限度的中央集权，有的国家就会面临着分崩离析的风险。所以，央地关系上的政治，同样是一种平衡的艺术。 进一步说，对不同国家来说，央地关系的政治意涵，其实是不同的。比如，对日本这样族群宗教单一、没有重大地区分歧的社会，央地关系无论采用什么模式，估计都不是什么大问题。但对尼日利亚这样族群宗教多样性很高的国家，央地关系的制度模式选择，就变得至关重要了。否则，国家就很容易分崩离析。这种差异，展示了政治情境分析的重要性。
好，我们这一讲的主题是央地关系模式背后的政治。 在这一讲的最后，我们又要提那个老概念了——政治是一种平衡的艺术。但问题是，怎么平衡呢？这一讲，其实揭示了政治平衡的关键原则，就是“区分优先次序”。 不同的国家，面对的关键矛盾不同，政治的优先次序就不同。这意味着，平衡不是简单的折中，而是在不同的政治情境条件下，排列出适当的优先次序，然后再进行正确的应对。 讲到这里，我们可以简单总结一下。我们课程的第三模块，重点讨论了议会制与总统制、政党、国会选举制度、总统选举制度、央地关系模式等五个重点问题，为你解读了制度设计背后的政治智慧。 讨论这些政治制度时，你可能已经发现，很多政治制度的起源和演化，其实都跟它要应对的政治分歧与冲突有关。那么，如何从政治学视角来理解人类政治生活中的分歧与冲突呢？这就是我们下一个模块要讨论的问题。 |
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