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作者画像 城市更新已然成为上海话题的一个高频词，笔者在上海一家国有地产公司从事规划设计的一线管理工作，城市更新业务也已经成为我们目前的主营业务方向。最近有幸参加了同济大学和日本设计共同主编的《东京城市更新经验——城市再开发重大案例研究》的发布会，会议之后完整阅读了这本书（图1）。 图1 《东京城市更新经验——城市再开发重大案例研究》封面 图片来自网络 回想起2013年曾去东京拜访株式会社日本设计（Nihon Sekkei）时实地参观过书中所提的几个案例项目。印象比较深刻的是建设之中的虎之门这个项目，当时日本设计的驻场设计师向我们详细地介绍了这个项目的情况（图2）。 图2 虎之门更新项目：建设中（左）；建成（右） 图片来源：左图为作者拍摄，右图来自网络 一、东京的形成及城市规划管理和再开发机制 这本关于城市更新的论著首先介绍了东京的形成演进过程、城市规划管理和城市再开发项目的机制，该部分的作者是日本设计的首席规划师岗田荣二。 1 东京的形成演变与演变 书中将东京的形成演变过程分为木头和纸建造城市、关东大地震与灾后重建、二战后的城市重建、铁路时代和经济高速增长期、超高层时代的开启、TOD模式主导的东京城市开发、泡沫经济之后的城市更新趋势。这些过程佐证了文中的结论：东京是一座持续更新的城市。目前为迎接2020东京奥运会，东京正在推进很多重点地段和项目的城市更新。 2 东京的城市规划管理 书中介绍东京的城市规划管理主要由“以行政和区划为单位的土地利用规划、城市基础设施规划，以及为推进城市更新而产生的土地区划整理事业和市街地再开发事业三方面组成。在此基础上，为了实现某些范围内的土地利用转换或改变容积率、高度等限制条件，还设立了‘地区规划’‘特定街区’和‘城市更新紧急建设区域’等法规和制度”。为了激励城市更新，“许多规划制度都包含明确的容积率奖励措施，容积率奖励是政府推动城市更新最重要的奖励手段”。同时这种对不同城市功能区域采用各种对应的容积率控制，以容积率凸显城市重点功能区域能级标准的规划政策形成了东京城市空间非常明显的图底关系，即由若干超高层建筑聚集区域的“图”和大面积建筑高度相对较低区域形成的“底”。 3 东京的城市更新机制 东京城市更新涉及三个利益相关方：“一是土地所有人和租地或租房的相关权利人；二是政府；三是政府背景的住宅开发机构或民营资本开发商等项目实施主体”。由于土地的私有化和对土地继承或长期租赁经营的传统观念，“东京的土地细化程度非常高，大型城市开发项目会涉及很多甚至上百位权利人的参与，所以仅靠土地所有人自有资金和技术力量很难实现再开发。寻求开发商参与项目成为一个通常的操作途径。所以再开发项目不仅涉及土地权属的整合，也涉及建成物业权益的重新分配。”书中说：“政府推动一个区域的城市更新必然包含城市公共性内容的提升和商业性质的再开发项目这两方面内容，城市再开发项目的确立必须以相关利益的三方达成共识为前提。” 该部分还介绍了两种典型的城市更新推进模式：土地区划整理事业和市街地再开发事业。 土地区划整理事业主要针对诸如街道狭窄曲折、土地划分零碎却不规则的区域。该区域需要进行整体的路网规划并重新划分土地，按新的规划全面重建并增加公园等公共设施（图3）。原土地所有人会拥有重新划分的土地。虽然持有土地面积会减少，但土地形状规整、容积率提高，同时整体改造提升了区域土地利用效率和经济价值，所以土地的市场价值会提升，同时土地所有人减持的量除用于公共设施建设外，往往还会形成可以转让给第三方（新的土地所有人）的“保留地”，转让的资金用于更新所需部分资金和公共设施的建设。 图3 土地区划整理事业模式 市街地再开发事业的实施同样需要保障土地所有者的权益和统一规划的要求，它的不同之处在于，更新区域的城市公共设施和其他建筑物的再开发需要由一个项目实施主体自始至终同步推进建设实施。这种模式一般适用于附带商业设施的公共住宅、大型办公楼、商业设施、文化设施和酒店等综合体的项目（图4）。原则上仅限于城市规划确定的市街再开发区域、高度利用区域，或属于特定街区和城市更新紧急建设区域。书中介绍，这种开发模式的操作方式为：首先由各利益相关方组成“再开发项目组合”作为项目主体，项目主体对开发区域内的土地、建筑物和租赁情况进行评估；开发项目竣工后，土地所有人将获得与评估价值等值的“楼板面积所有权”。无论楼板面积所有是区分所有（如集合住宅）还是共同持有（如商业设施），土地所有权都为共同所有。这种更新方式同样也是通过容积率奖励的方式，确保原土地所有人获得各自楼板面积所有权外，仍会有额外的楼板面积（保留楼板），这部分面积会通过转让第三方的方式获得部分项目建设资金（本书的项目案例大部分为该种更新模式）。 图4 市街地再开发事业模式 书中还介绍了市街再开发事业的具体实施程序。市街再开发组合是政府认可的法人组织，由土地权利人组成，或根据需要加上开发商共同组成。项目主体分为两种，一种是政府部门或公共机构，一种是其他利益相关各方。在所有项目权利人达成一致意见的条件下，根据政府规划部门的意见和规划设计顾问机构提供的方案推进项目实施。其中需重点关注的是：规划设计顾问作为其中的中立方，与土地权利人、开发商和政府进行沟通协调，最终提出各方均能接受的规划方案。书中还介绍了以政府或公共机构为主体的项目特点：一是不需要开发商参与，剩余楼板面积的处置由政府部门自行决定；二是规划设计顾问的作用仅限于调查和规划设计。最后还介绍了与这些政策相配套的公共补助金制度和税收优惠政策。 二、东京城市更新的类型及相关案例 如前所述，在东京的城市更新项目中，规划设计顾问公司的角色不仅仅只是调查和设计方，还是各相关权利人之间重要的中立方和共识的协调者。书中介绍的绝大部分案例中规划设计顾问是日本设计。这部分的案例介绍中又分为几个大类。 第一类是城市重要地区的更新（日本桥、新宿副中心、大丸有地区），第二类是轨道交通枢纽及周边区域的大规模综合开发（品川东口、汐留地区、大崎站周边），第三类是引领地区更新的新模式超高层建筑（丰岛区政府办公楼与住宅综合体、虎之门新城、赤坂一丁目），最后一类是促进社区振兴并有TOD特征的大型再开发（代官山同润会公寓、日暮里站前区域、中目黑站前区域）。书中介绍的这些案例和前面相关城市更新政策的解读前后对应，每个案例的内容通常包括：（1）项目由来和历史背景；（2）面临的主要问题和解决办法；（3）更新规划和建设的具体设计和实施，以及项目合作的开发模式；（4）当前持续更新的内容和今后发展问题，包括对遗留问题的反思。每个案例有非常详细的历史图件、主要设计图纸、现场主要空间节点的建成效果，其中每个项目都有较详细的关于业主、用途、面积、高度、竣工时间等信息。 三、东京城市更新经验解读与启示——基于上海转型发展和城市更新的角度 这部分的著者为同济大学沙永杰老师。虽然这本书的主体部分谈的是东京的城市更新，但这本书的写作目的是着眼于上海的背景和需求。上海和东京面临很多相似的问题和需求，当然也有着明显的不同。作者首先基于亚洲城市的视角分析了城市更新面临的相似挑战和机遇，同时对东京城市更新案例进行了解读，包括在城市更新的背景下理解东京这个城市的特色，最后谈了东京城市更新对上海的启发：首先是观念要更新；与发达国家相比，上海的容积率控制指标及基础设施的支撑力度都还不足，应该大幅度提高；城市规划的管理水平需要提升；城市空间布局需进一步优化。 四、读后思考和心得 最后我想谈谈自己阅读之后的一些感受。全书阅读起来比较轻松，没有特别拗口的名词和长句，内容直接、论据扎实。这本书不是关于城市更新理论的讨论，而是基于东京城市更新政策在具体项目中的实际操作中所面对的项目背景、需要解决的问题和反思，是通过东京城市再开发的重大案例研究谈城市更新的经验。 著者在书的末尾提到：“尽管面临诸多问题和挑战，上海的城市更新已经启动……上海具有不断改革创新的基因和发展潜能，推进土地资源高质量的利用等政策的陆续出台，完全有理由相信上海今后的转型发展会取得显著成就。” 下面是笔者读书时一些不成体系的思考和心得。 1 关于城市更新的动力 （1）书中介绍的案例基本都是TOD项目，首先是因为轨道交通是东京最主要的交通方式，东京也拥有全世界最密集的城市轨道交通网，所以房地产项目和商业设施首选轨道交通站点。在东京，改善与轨道交通站点的连接动线已成为城市再开发项目的基本原则。同时规划中“对城市公共交通流线的改善给予容积率奖励的政策也极大提升了民营资本介入城市再开发项目的积极性。目前东京各民营铁路公司与地铁合作，地铁线路可以和铁路线路公用轨道，逐步增加直通运营模式，以减少人流拥挤的换乘环节”，这些措施进一步提升了TOD项目的升值潜力，成为区域城市更新的持久动力。 （2）时代的发展和人类社会活动的丰富是建筑形式发展的原动力。要充分利用时代发展带来的技术手段来解决城市发展的问题，在这个意义上技术发展是城市更新的动力之一。正如书中的案例，日本第一栋超高层建筑——霞关大厦在1968年的建成打破了地震频发的日本不能建设超高层的观点，直接“促成了东京绝对限高法规的终结，改为通过确定容积率上限控制建设项目规模”，同时针对超高层开发项目建立了“特定街区制度”——对提供公共空间等改善城市公共环境的建设项目给予容积率奖励（图5），这让超高层建筑项目成为城市更新的新模式。 图5 容积率奖励的计算基于对城市公共环境的改善 （3）城市更新是政府、土地及租赁相关权利人、政府背景的住宅开发机构或民营资本开发商等各相关方利益的多赢。政府提供政策，权利人提供土地，开发商提供资金；政府需要公共服务要素及品质的提升，权利人需要土地价值或交换价值的提升，开发商需要正常的资本投入的收益。所以城市更新需要资本的介入，资本的逐利需要平衡政府的诉求和权利人的权益。但也需要警惕“由于对土地升值预期过高，导致其他各类土地投资交易过度膨胀，这也是日本泡沫经济的重要因素”。 （4）政府是城市更新最主要的推手。因为政府是城市更新政策的制定者，也是城市公共要素的建立和维护者，更是城市环境及竞争力的经营者。 （5）绿色、生态、景观、文化及以人为本是东京这一轮城市更新的关键要素。区域打造富有生机活力的宜人社区的目标需要宜人的绿色生态环境，需要非常好的城市景观，需要挖掘和提升区域的文化特性。从这个意义而言，以人为本是城市更新的动力之一。 （6）城市更新一直在路上——它不仅仅止步于一个项目的建设周期，还包括后续环境的持续提升、交通改善、精细化运营、业态迭代、文化培养等等要素。 2 关于经济原理（收支平衡）和政策（产权、容积率奖励等） （1）基本途径——通过公共服务设施的建设，优美环境的塑造和城市空间的开放来换取容积率奖励，进而通过高开发强度取得开发投入与收益的平衡。 （2）经济法则的通用性——区域更新后环境的提升带来售价及租金的提升，进而带来各相关方利益的提升，这是城市更新能达成共识的基础。 （3）地块的化零为整——多权利人的零星地块可以通过城市更新的途径加以整合并争取高容积率，进而满足建设高层或超高层建筑的条件来完成高强度开发；同时一定的建设规模才能整体提升区域形象和活力，进而带来附加价值（图6）。 图6 更新过程中的化零为整 （4）产权复杂不是问题——文中介绍的更新类项目周期不算太长（包括经济危机的影响），可以看出，在私有产权非常复杂的情况下也能成功实施区域再开发大项目。 （5）关于容积率奖励，具体而言城市更新特定范围内的建筑布局（建筑高度、密度、退界等），城市道路和广场，与建筑相关的开放式绿地和步道等公共要素，以及与城市基础设施建立衔接等方面的规划设计会被客观地量化评估，根据对城市公共环境和基础设施方面的贡献程度确定容积率奖励的量。容积率奖励通过城市审议会的形式公开进行，并以城市规划决定告示给予最终认可及授权。书中相关的案例研究中没有具体介绍关于容积率奖励的详细计算方式，这点比较遗憾。除了一些政策的量化规定外，就是投入和收益的算账的过程，政府是否会以某种方式约定和限制投资的回报，以确保公共利益与资本收益的平衡？ （6）东京城市更新主要围绕着容积率（平衡利益），所以逐渐递增的高强度开发似乎成了城市更新的唯一选择。笔者感觉首先上海目前颁布的一系列城市更新政策中应该有一部分是借鉴于东京，特别是容积率的提高和转移等（书中介绍东京还有容积率的售卖），同时对比东京单一的资本驱动型，上海目前的各种城市更新政策似乎更有综合手段的优势。 （7）政府需要不断制定和调整政策适应和鼓励区域提升活力和竞争力及城市更新的需求。 3 关于设计（城市设计、建筑设计、景观设计、交通设计等） （1）城市设计在城市更新项目中的作用很重要。 （2）人性化设计——城市更新落实在设计层面的着眼点首先是人，如何通过人性化的设计来贯穿设计的方方面面是一个系统化的工程。 （3）交通流线——不仅是单个建筑内部的交通流线，更需要注意整个片区的地下、地面、空中等不同标高体系步行交通的无缝衔接和立体交通的打造，包括与地铁等交通站点的跨地块的地下和地面的交通动线。对单个建筑而言，一般地面层强调人行的通达性和友好性，二层及以上强调不同建筑的立体连通，地下一般设置车行（包括后勤货运）入口。 （4）地下及地面人行动线不仅要考虑交通的通达性，还需关注行走感受，通过连续的下沉庭院及广场、小商业及咖啡店等设置及外摆、绿化消除长距离地下通道的闭塞感（图7）。 图7 东京地下通道及节点开放空间 图片来源：作者拍摄 （5）重视城市空间节点的气氛和活力的打造，强调空间的开放，环境的宜人和多业态的植入，同时这些空间对城市的贡献程度也是容积率奖励的依据。 （6）强调功能混合、职住一体——这种混合一方面是因为原权利人需求的继承和多样，同时也是对垂直城市、混合社区这些规划理念的落实，以及市场对多业态混合可能带来的活力的判断（图8）。 图8 东京城市更新项目中的多功能混合（剖面图） （7）东京城市更新案例中，许多建筑的形态处理清晰地展示了内部业态的混合——住宅、办公、酒店、商业等均呈现出与功能相适应、统一的空间和立面效果，建筑很真实（图9）。 图9 东京城市更新项目的多功能混合 （8）如何通过设计，在充分利用原有的地形、标高、地貌、空间特点的基础上形成新的空间体系，是城市更新设计中需要重点关注的（图10）。
图10 东京TOD项目人行动线示意 （9）城市更新中需要协调历史建筑及街区的保护需要。对历史建筑和历史街区的恰当保护和再利用，可以成为城市更新推进的动力和基点。如书中的一个案例中，将历史建筑转变为向市民开放的美术馆，进而成为开发利益实现的推动力（图11）。
图11 历史建筑保护与城市更新并重（东京三井总部大厦更新） （10）不排斥原权利人对保留原有生活方式的需求，如何在城市更新项目中嵌入原有生活方式或空间，可以成为设计研究中一个很重要，也很有特点的维度。传统与现代的融合可以成为再开发项目的优势。 4 关于运作（公众参与等） （1）共识——不同阶段为了达成共识有不同的组织形式和法律效力，最初有研究会、恳谈会、准备会、学习会等多种形式，进而成立再开发准备组合，最后是再开发组合。再开发组合是得到政府认可的法人组织，负责实施权利更换和再开发项目的建设工作，项目完成后自行解散。前面每一个阶段的重点首先是如何达成共识。 （2）规划设计顾问公司的作用——规划设计部门的职责角色决定了规划设计师除了相应的规划设计能力外，还要有很强的关于开发的分析测算能力。规划设计顾问作为相关各方之间的中立者，需要通过专业的技术服务来促成共识的达成并推动项目的前进。 （3）政策支持、资本参与、政府部门管控、专业机构发挥作用，同时尊重各权利人的权利。 注：1）文中的引号除部分为专用名词的表达外，均为来自该书的直接引用。2）未注明来源的图片均来自株式会社日本设计。 |
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