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片区特许开发的合规判断要点 片区特许开发模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，采用竞争方式选择并依法授权至项目主体并以特许经营形式加以实施：通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，支付建设成本和运营费用的合作开发模式。 片区特许开发模式的主要程序包括： (一) 主管部门履行项目审批等相关程序 (二) 竞争选定项目主体授予特许经营权 (三) 项目主体进行开发建设和运营管理 (四) 支付工程建设成本和购买服务费用 片区特许开发模式结构见下图： (一) 片区特许开发的合规性判断 任何创新模式，都必须遵守既有法律法规。包括模式创新在内的任何因素，都不能成为违规行为的借口。 依照地方政府债务管理的一般习惯，政府机关部门之间及与事业单位之间的资金往来，不甄别为地方政府债务。因此，地方政府(财政)依照其资金管理办法向片区开发主管部门做出的定向定期不定额拨款安排，并不能甄别为地方政府债务。 财政部门仅承担依照既定财政预算和计划、专项资金管理办法等向片区开发主管部门拨付开发建设和经济发展等资金的责任，并不对特许经营项目的开发建设成本和购买服务费用承担兜底责任，项目单位需要根据对项目风险的判断自行做出投资决策。 同时，按照《政府会计准则第8号——负债》(财会[2018]31号)的规定，“该义务的金额能够可靠地计量。……未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债”，由于未来提取金额并不确定，甚至连是否支付也不确定，因此也并不能列为地方政府负债。 片区开发主管部门与项目主体之间关系，是依照托管开发区协议，根据托管开发建设的绩效情况，包括但不限于财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等多方面考核标准，而支付的购买服务和采购工程协议项下的付款义务。 自负盈亏的片区特许开发模式，是由若干采购工程和购买服务子项目组成的项目集合，不增加财政额外支出责任，模式本身不构成违规举债。 财政补助的片区特许开发模式，在当某一部分未来财政支出责任被固化下来，有可能成为受托开发机构融资的还款来源时，则应当注意厘清这种支出责任与违规举债行为的界限，地方政府应尽量采取地方债或PPP等合规模式实施。 (二) 政府与社会资本的合作边界 明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任(43号文[1])。 (三) 规范地方政府举债融资行为 地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债(财预[2017]50号文[2])。 有关违规举债行为的判定，欢迎阅读新七公金融汇公众号文章《2018年广义债务监管最全面解读》。 (四) 地方债与银行贷款搭配操作 专项债的举债主体是地方政府，银行贷款的融资主体是项目承接单位，地方政府债券与银行贷款并不是同一层面的融资方式。 2019年1月9日国务院常务会议要求，“货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资”，除了宏观经济政策方面的相互配合之外，有些专家做出“专项债投向的项目有资金缺口，还可以通过银行贷款解决”的解读。 (五) 授权仍须经过公开竞争程序 基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务(第25号令[3])。 (六) 防止不必要同类竞争性项目 政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项(第25号令)。 (七) 严禁将建设工程与服务打包 按照87号文[4]的相关规定，严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 (八) 财政四本账之间仍不可串用 应该注意的是，在设立专项资金之后，仍要按照预算管理体系来管理，财政预算四本账之间仍然不可以串用。 (九) 其他方面应注意的相关规定 片区特许开发模式也必须遵守原有的全部法律法规，包括净地出让和依法竞拍土地、不得挂钩土地出让收入分成，以及遵守国有资产和资本的各项规章制度等等。 (一) 平台有望发挥重要作用 基于片区特许开发项目模式中，信息不必须完全公开，大多数社会资本投资人在招商引资、产业服务方面经验较少、运营能力不强等诸多因素，金融机构和社会资本在模式初期都有可能会有顾虑，从而给模式的推广带来一定的困难。 这就需要地方政府、主管部门履职尽责，做好社会管理职能；特别是通过平台公司，做出一定的出资和增信的努力，也可能需要在绩效考核机制的设计方面，做出有利于获取利润和风险控制的让步；平台公司也要发挥在国有资本管理和招商引资服务，以及了解本地情况等多方面优势，切实加强衔接功能。 片区特许开发模式是平台公司成功转型再发展的有利契机，平台也可以借此与社会资本开展混合所有制改革。平台公司可以借此机遇，充分发挥自身优势，在创造社会福祉、服务家乡父老的新型城镇化建设中实现自身做大做强。 (二) 片区特许开发前景展望 在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下，通过片区特许开发模式进行的委托建设运营开发区，在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，尽管模式较为复杂，但因其政企债务的良好隔离，与城镇化的紧密切合，可融资性的充分体现，而使其逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。 [1]43号文：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号) [2]财预[2017]50号文：关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预[2017]50号) [3]第25号令：基础设施和公用事业特许经营管理办法，2015年，国家发展和改革委员会 财政部 住建部 交通运输部 水利部 中国人民银行 第25号令 [4]87号文：关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号) |
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