对《关于<北京市物业管理条例（草案）>的说明》的几点思考

文/赵中华（北京瀛和律师事务所）

2019年10月22日，北京市住房和城乡建设委员会就《北京市物业管理条例（草案）（征求意见稿）》（以下简称“草案）公开征求意见。这则新闻出来后，引发了媒体、行业和社会的广泛关注。对于同期公布的《关于<北京市物业管理条例（草案）>的说明》（以下简称”说明“）却鲜有人关注和讨论，而说明中涉及的七项内容是研讨草案的基础，具有思考和讨论的必要。

笔者在北京市住房和城乡建设委员会工作期间，有幸参与了《北京市物业管理办法》和相关36个配套政策起草制定工作。近年来，笔者和团队先后参与了《秦皇岛市物业管理条例》、《衡水市物业管理条例》以及相关配套政策的委托立法工作，并代表福建省物业管理协会、长沙市物业管理协会就《福建省物业管理条例》、《湖南省物业管理条例》修订提供了专业法律意见。结合过去十年参与地方物业管理条例立法的经验，在认真学习说明的基础上，提供如下几点思考，供大家批评指正：

建立党建引领下的社区治理架构

近年来，随着《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《国务院办公厅关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》的出台，中央提出要充分发挥基层党组织领导核心作用，加强和完善城乡社区治理体系，扩大新兴领域党建覆盖，建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制。深圳、天津、上海、武汉等在修订和制定物业管理条例过程中都将党建引领、物业管理纳入社区治理作为重要内容列入地方物业管理条例的总则部分，深圳的条例中将甚至将业主委员会、物业服务企业中设立党组织作为强制性规定。本次北京草案也就此也做了专门规定。

实现管理重心下移，全面赋权街道、乡镇管理权

近年来，北京市先后就加强街道工作和管理体制机制改革出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》、《关于加强新时代街道工作的意见》等政策文件。2019年6月，《北京市街道办事处条例(草案送审稿)公开征求意见。旨在建立政府工作重心下移、行政事权下放、经费编制下沉，由街道办事处负责统筹协调、指挥调度政府职能部门、公共服务企业等共同做好辖区服务管理，形成到基层一线解决问题的导向，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作格局。

明确前期物业的管理责任及合同履行，促进前期物业的规范运行

2010年，为倒逼建设单位推动北京市业主大会的成立，北京市出台《<关于北京市物业管理办法>实施中若干问题的通知》（京建发[2010]506号），其中关于前期物业管理期限、建设单位承担前期物业管理费等规定在业内和社会上引起了强烈反响和争议，实践中也没有达到政策制定之初的立法目的。2017年，北京市住房和城乡建设委员会《关于修改部分规范性文件的通知》京建法〔2017〕25号对其中的争议条款进行了修订。本次草案中，也将25号文中相关内容进行了延续，避免了相关争议的发生。

关于业主大会、业主委员会的设立、选举和日常运行的保障，规范程序，增加可操作性

业主组织的成立和运作是近年来行业和社会关注的物业管理领域的重点和难点问题。过去的制度建设，除了《物权法》和《物业管理条例》原则性的规定外，与业主组织制度相关的主要是住建部《业主大会和业主委员会指导规则》和各地住房城乡建设部门出台的相应的指导规则。受限于行业发展和相关制度作为规范性文件缺乏刚性法律效力，实践中暴露许多与制度设计相悖的问题，尤其是业主大会的筹备、业主委员会的任职资格，业主委员会的权利义务和责任等问题非常突出。可喜的是，近两年出台的地方性法规中对业主组织制度建设中的相关问题越来越重视，尤其是2019年修订的《深圳经济特区物业管理条例》更是用了近三分之一的篇幅，对业主和业主组织进行了规范。本次草案也用了22个条文，从地方性法规的层面做出了很多建设性的规定，具体内容笔者会在下文中具体讨论。

关于物业管理委员会

近年来，面对业主组织成立比较低，物业服务市场甲方主体缺位导致市场失灵的问题，部分地方物业管理条例引入了物业管理委员会制度，作为业主大会和业主委员会成立前的过渡性制度安排，例如四川省德阳市、沪州市、山东省日照市；有些是规定在《物权法》业主共同决定制度框架下，推行社区居委会代行业主委员会职责，负责组织全体业主共同决定物业管理有关事项。例如黑龙江省哈尔滨市、山东省东营市。据笔者考证，物业管理委员会制度在北京并非新生事物，早在1995年的《北京市居住小区物业管理办法》中就创设了物业管理委员会制度，作为业主的代表行使业主组织的职权。此后，又陆续出台了《关于加快全是物业管理委员会组建的通知》、《关于加强物业管理委员会印章使用、管理的通知》等一系列相关规范性文件。吊诡的是，2003年《物业管理条例》出台，正式建立了业主大会制度，2005年，北京市出台《关于2004年物业管理委员会转换为业主委员会工作有关问题的通知》，要求已有的物业管理委员会转换为业主委员会。14年过去了，我们又回到了制度建设的起点。

建立物业服务收费动态调整机制

物业服务收费制度除了《物业管理条例》的原则性规定之外，2003年，住建部、发改委联合出台了《物业服务收费管理办法》。此外，还有2004年的《物业服务收费明码标价规定》和2007年的《物业服务定价成本监审办法》。此后各地陆续出台了地方性物业服务收费办法。物业服务收费被分为政府指导价和市场调节价。长期以来，施行政府指导价的物业服务收费价格调整是困扰行业和企业发展的老大难问题。2014年，国家发改委出台《关于放开部分服务价格的通知》，将非保障性住房物业服务价格由政府指导价调整为市场调节价，同时还放开了住宅小区停车服务价格。过去5年来，各地对这一政策的执行力度还远远不足，海南、深圳、武汉等地依据将普通商品房的服务价格确定为政府指导价。物业服务费作为物业服务企业的主营业务收入，如果没有合理有效的调整机制，一方面不利于行业的持续健康发展，另一方面也会倒逼物业服务企业采取侵占业主公共收益来弥补主营业务收入的不足，最终也为业主与物业服务企业之间矛盾冲突埋下伏笔。北京市在物业服务收费制度上，一直是走在全国的前列的，早在2010年《北京市物业管理办法》就通过物业服务价格第三方评估的方式来确定前期物业管理阶段物业费价格。本次草案中的相关规定是对《北京市物业管理办法》的科学延续。

完善专项维修资金补建和续筹，明确专项维修资金的监督管理

住宅专项维修资金制度是《物业管理条例》确定的七项基本制度之一。制度设计的初衷是为了解决保修期满后住宅共用部位和设施设备的维修更新和养护问题。实践中围绕住宅专项维修资金表决难和使用难等问题在全国各地层出不穷。2013年中央电视台对维修资金使用难问题进行了系列报道，国务院相关领导对此专门做了批示，要求住建部在全国范围内开展广泛深入调研，笔者在住建部房地产司工作期间参与了此项调研，并参与起草了相关调研报告呈送国务院。关于维修资金制度的得失检讨，住建部法规司陈伟司长曾有《维修资金制度的十大困惑》。近年来的住宅专项维修资金制度建设从中央到地方陆续取得了一定的突破，例如《民法分则物权编》（二审稿）中降低了维修资金筹集和使用的表决比例，从原来的”双三分之二“降为”双二分之一“；2014年住建部和财政部出台《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》，拓宽了使用住宅专项维修资金的表决方式，一定条件下，允许采取默认表决、异议表决、集合表决和委托表决等方式；明确了应急使用住宅专项维修资金的情形和程序。但是维修资金的使用难，程序复杂，续筹难等问题并未从根本上得到解决。目前，行业和学界对于住宅专项维修资金制度从改不改、怎么改已经进入到了要不要的探讨。遗憾的是，本次的草案并未在专项维修资金制度的完善上取得实质性突破，仅对房产转让中专项维修资金的归属以及转让时应当补足专项维修资金进行了规定。很显然，从地方性法规解决实践中凸出问题的层面，这是远远不够的。

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