趋势 | 通过资金池实现投融资模式创新的思考

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前段时间谈一个项目，最后聊着聊着，资金池模式成了业主最感兴趣的点，于是给业主写了一个东西，现在把这个东西共享出来，聊聊对资金池的思考。

”

一、前言

资金池，又名专项资金或专项基金，简单说就是地方政府发个文，为某个特定事情（而不是项目）做一个财政资金的归集，然后专款专用，资金池最有意思的地方在于：1、资金池完美规避隐性债务，因为对特定事业的资金归集由来已久，目前基本不认为是它隐性债务；2、资金池因为是通过发文的形式固化的，可以规避一些政府换届的影响（新官可以不理旧事，毕竟旧事怎么谈的，新官肯定不知道、也不想知道，但对于旧的红头政策文件，肯定还是要尊重的）；3、虽然资金池是针对事情（比如地铁、水环境整治、片区），但一旦把事情与项目打通，有意思的地方来了，这玩意儿不就解决了基建项目还款来源的问题么？所以，资金池这一年越来越进入大家的视野，资金池到底内涵如何，能不能解决现在基建投融资资金来源的局限，下面就是之前写的东西，供大家参考。

二、定义、特征及政策来源

专项资金（口语表达即资金池）一般指由财政安排的，为完成特定的工作目标和任务专门设立的资金，亦可理解为资金池，一般情况下其资金来源包括一般公共预算及基金预算，并遵循科学设立、专款专用、绩效优先、公开透明、跟踪监督的原则。在基础设施领域，过去专项资金一般用于轨道交通，现今已扩展至片区开发、流域综合整治等领域。

专项资金政策在中央层面最早见于国务院办公厅于1986年发布的《关于加强发展粮食生产专项资金管理报告的通知》，其中提到，“为了增强农业发展的后劲，保证粮食生产的稳定增长，中共中央、国务院决定，在“七五”期间每年从乡镇企业增长的税收中，由中央和地方财政共同安排十亿元，作为发展粮食生产的专项资金”，之后在轻纺出口产品建设项目、电影事业发展、散装水泥、三峡库区移民、农田水利工程中广为推广，但由于专项资金在不同行业计提、使用、绩效管理的差异性，目前国家层面尚未出台统一的管理办法，对专项资金进行规定。地方层面则基本延续了中央差异性的专项资金管理思路，在不同行业出台不同的管理办法，但亦基本遵循科学设立、专款专用、绩效优先、公开透明、跟踪监督的原则。

三、国内基建领域专项资金设立实践

国内基建领域专项资金设立一般通过地方立法形式，现主要集中于轨道交通、片区开发、流域综合整治等领域，具体实践如下：

（一）轨道交通领域

在轨道交通领域，国内各地级市立法形式包括：地方政府规章、地方规范性文件及地方工作文件，如贵阳市以地方政府规章形式出台《贵阳市轨道交通建设专项资金管理暂行办法(2018修订)》，无锡市以地方规范性文件形式出台《无锡市轨道交通发展专项资金管理暂行办法的通知》（2009年）、其他地方规范性文件立法还包括：《福州市轨道交通建设发展专项资金管理暂行办法》（2010年）、《北京市轨道交通固定资产更新改造项目财政专项资金管理暂行办法》（2010年）、《合肥市轨道交通发展专项资金管理办法》（2011年）、《郑州市域轨道交通发展专项资金筹集使用管理办法》（2014年）、《武汉市轨道交通建设发展专项资金管理暂行办法的通知》(2015修订)、《洛阳市轨道交通发展专项资金管理暂行办法》（2018年）等，此外，常州、沈阳等地还通过地方工作文件实现专项资金归集，如《常州市人民政府关于在市区经营性土地出让收入中筹集轨道交通建设发展专项资金的通知》（2012年）、《沈阳市人民政府关于设立快速轨道交通项目建设专项资金的通知》（2012年）等。

在专项资金计提来源方面，《贵阳市轨道交通建设专项资金管理暂行办法(2018修订)》以土地出让为主，计提方式为：

“（一）以招标、拍卖、挂牌方式出让的商业服务业、旅游、居住等经营性建设用地，从土地使用权出让收入中计提轨道交通建设专项资金，标准如下：

1.轨道交通经过的云岩区、南明区、观山湖区、乌当区、花溪区、双龙航空港经济区，2018年5月21日至2018年12月31日，按其使用权出让面积500元/平方米的标准计提轨道交通建设专项资金；2019年1月1日至2022年12月31日计提标准逐年在上年计提基数上增长10%；2023年1月1日至2025年12月31日计提标准逐年在上年计提基数上增长30%；2026年1月1日起，按2000元/平方米计提。2.轨道交通经过的清镇市，按照前目规定的对应年度计提数额减半计提。3.轨道交通经过的开阳县，按其使用权出让面积100元/平方米的标准计提，不设置增幅。4.轨道交通未经过的修文县、息烽县，按其使用权出让面积50元/平方米的标准计提，不设置增幅；轨道交通线路经过时，参照开阳县标准执行。

（二）城中村与棚户区改造项目，采用招标、拍卖、挂牌方式出让的土地部分或者协议出让的低效用地和协议出让的安置房用地，按本办法计提专项资金。”

《洛阳市轨道交通发展专项资金管理暂行办法》（2018年）来源则更为多样，包括：

“（一）市级财政一般公共预算收入的6％，区级财政一般公共预算收入的3％，县级（含吉利区）财政一般公共预算收入的1％。

（二）国有土地使用权出让收入的10％。

（三）城市基础设施配套费收入的5％。

（四）轨道交通项目资产（资源）经营收益、国有股权分红、转让收益、资产出让收益，以及轨道交通沿线物业开发缴纳的国有土地使用权出让收入等各项税费地方留成部分。

（五）市政府向国家、省争取的支持资金，以及其他能够用于轨道交通建设的资金。

（六）其他收入。”

（二）片区开发领域

在片区开发领域，专项资金运作目前国内各地仍在起步阶段，但自2018年以来已有成熟实践案例，由于片区开发的特殊性，目前一般以“专项资金+封闭运作”的内平衡为主，如：

《青岛西海岸新区管委关于对封闭运作区域开发专项资金实行预算管理的意见》（2018年）明确：

“封闭运作资金管理实行“总额控制，辅助核算”的原则，即按照封闭运作授权协议约定，对封闭运作区域内实现的土地出让收入和相关税费收入，扣除按国家、省、市规定计提的各项基金费用后，专项用于区域开发建设，由区财政实行总额控制，进行辅助核算，并根据资金性质，统筹安排调度。”

“封闭运作资金使用范围主要包括，土地一级开发整理过程中涉及的征地补偿、土地回购、村庄拆迁安置、市政基础设施配套等项目，以及其他符合土地出让支出范围的项目。”

“由区财政根据拨款申请，按照相应的资金性质统筹安排所需资金，财政资金直接拨付至各相关国有公司，或作为专项资金拨付给各大功能区管委。”

《邯郸市东区核心区投资建设封闭运作实施方案》（2018年）明确：

“市政府授权邯郸城市发展投资集团有限公司（以下简称“城发集团”）作为投资开发主体，对东区核心区实施封闭运作、整体开发建设。”

“自2018年1月1日起，东区核心区封闭运作范围内建设用地全部通过市级平台出让，形成的土地出让收入不参与市、区分成。土地出让收入扣除政策性计提资金后，由市财政部门于一个月内通过合规渠道拨付城发集团，作为偿还城发集团基础设施和公建项目的投资成本及收益的资金来源，实行封闭运作。东区投资及土地出让收入每年总体核算一次。”

（三）流域综合整治领域

在流域综合整治领域，国内亦有较多案例，如《陕西省渭河流域水污染防治专项资金使用管理暂行办法》（2007年）、《新安江流域综合治理工程专项资金管理办法》（2013年）、《常州市区太湖流域水环境综合治理省级专项资金和项目管理办法》（2018年）等，由于其内涵及运作方式与轨道交通、片区开发大致相当，但以惩罚性的污染者付费为重要补充，在此不做展开。

四、专项资金适用XX项目的可行性

从理论上看，专项资金指由财政安排的，为完成特定的工作目标和任务专门设立的资金池，目前并无上位政策约束，其设立主要以地方政府意愿为主，XX项目属于区域重大工作目标任务，政治站位高，且投资体量巨大，通过专项资金解决本工程征拆资金来源具有理论上的可行性；

从实践来看，全国各地有多个专项资金政策可供参考，虽然目前并无XX行业征拆实践案例，但其内涵、原理基本一致，2018年各地开始探索的片区开发领域专项资金应用经验也可兹借鉴，因此从实践看来，通过专项资金解决本工程征拆资金来源具有实践上的可行性，且并不触碰现行政策红线（如隐性债务），适用性较好；

综上所述，专项资金用于本工程征地拆迁，具有较强的可行性。

五、专项资金运作关键点

综合专项资金相关政策、实践，及考虑本工程具体情况，采用专项资金解决本工程征地拆迁，需重点关注以下两大问题：

1、专项资金地方立法的具体形式：XX作为较大市，目前可立法形式包括地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件、地方工作文件四种，不同立法形式其程序、效力等级、适用范围均有所不同，需进行统筹考量；

2、专项资金计提来源的设计：专项资金计提来源一般包括一般公共预算（如税收收入、公共预算、转移支付等）、基金预算（如国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费、转移支付等）、其他经营性收入等，如何根据XX项目本身特点，选择合适的计提范围，明确合理的计提机制（主要包括存量计提与增量计提），确定适当的增长比例（主要包括连续增长或跳跃增长），则成为专项资金长期可持续运行的关键。

六、思考

对专项资金的介绍，上面应该已经说的差不多了，核心其实就是把事情和项目关联起来，怎么关联，这个方式就太多了。今年很多地儿都在讲投融资创新、投融资破局，我总有一个很奇怪的感觉，投融资本质上只能优化投入产出的匹配关系（比如解决投入产出的现金流错配），但是如何提高单位产出（如原来产出每年100块，现在能够产出200块），这个似乎一直不被大家重视（其实就是质量型发展），而它的实现，可能更多依赖市场化合作、机制体制创新、企业家精神和创造力，以及执行层的执行力等。固然，我们现在可以只注重投融资模式的创新，但我相信，未来那些提前布局、踏实实现全方位创新的企业，才有更大的可能在历史的激荡中孑然而立，哈哈，是不是又想的有点多了，好吧，本文权当科普文，供大家参考啦~

PS：今天是个特殊日子，但是只能苦逼的在外地出差，还给大家写文章，也许这就是奋斗的意义吧，这么一说，好像也没啥问题，哦啦~