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光绪前中期，国家由战时回归常态，进入相对承平的稳定发展期，清廷着力恢复和重建因战争而紊乱失序的政治经济制度。自光绪八年（1882）始，在阎敬铭的主持与清廷最高层的支持下，户部因应财政环境改变，开始对汇奏出入大数清单旧制进行改革，重新厘定财政收支会计科目，奏定填造册式，逐渐建立起新的财政收支核算制度——岁出岁入黄册制度，旨在加强对外省财政收支结构与详情的掌控。改制过程中，咸、同军兴以降财权日重的外省，并不愿意和盘托出真实财政情况，予以了抵制与敷衍，最后在清廷最高层的大力支持与户部的强力推进下，岁出岁入黄册制度始克成功落实，凸显光绪前中期整顿财政的困境，是光绪前中期整顿财政中户部与外省财权之争的一个缩影。 光绪朝岁出岁入黄册制度初探 胡雁，暨南大学历史系博士生。 清代中后期，作为最高财政中枢，户部主要通过奏销制度管理军国财政，通过汇奏出入大数清单掌握国家财政收支基本情况。太平天国运动爆发后，奏销制度遭到严重破坏，加之财政环境改变，导致户部无法掌握外省真实财政状况，以奏销制度为基础的汇奏出入大数旧制亦陷入困顿。光绪前中期，国家由战时回归常态，重新进入相对稳定期，清廷致力于整顿各项紊乱失序的政治经济制度。自光绪八年始，在阎敬铭的主持和清廷的支持下，户部开始对汇奏出入大数清单旧制进行改革，重新调整财政收支会计科目，奏定岁出岁入黄册格式，饬令各省填造报部，以便加强对外省财政的掌握与支配。改制过程中，一度遭到了外省的普遍抵制与敷衍，最终在最高层的支持与户部的强力推进下，岁出岁入黄册制度始克成功落实。搜集目前学界成果，对岁出岁入黄册制度的研究不多，主要集中在制度本身内容，对这一制度的建立过程及其暗含的户部与外省财权之争尚少涉及。本文拟根据相关史料，对岁出岁入黄册制度的建立过程进行系统梳理，并分析其中隐含的复杂纠葛，以管窥光绪前中期财政治理问题。 一、改制肇因 会计之政，自古有之。清代中后期，户部通过京师、直省奏销册汇造出入大数清单进行财政收支会计核算。乾隆《钦定户部则例》载：“直省每岁出入钱粮，岁底奏销到齐之后，由部汇核各款，将出入大数新旧比较，声明先后多寡缘由，具折缮单，奏闻候旨。”道光二十八年（1848），将京师各衙门财政收支列入清单，进行通盘核算。年例汇奏出入大数清单，是钱粮奏销制度的重要延伸，使户部得以在各省及京中各项奏销的基础上大致掌握全国财政收支结构与详情，是户部解决财政问题与因时制宜制定财政政策的重要参考依据。 太平天国运动爆发后，长期战乱使奏销制度遭到严重破坏，加之事权下移，财权外倾，“地方财政”逐渐形成，督抚有意隐瞒真实财政状况，奏销稽迟、册报不全、内容含混诸弊丛生。鸦片战争后，尤其是咸丰、同治年间财政经济格局发生重大变化，出现众多新增财政收支项目，收款方面如洋税、厘金、各种常例税收加征等；支款方面如赔款、勇营军费、洋务支款等，均非常例奏销，大多另案核销。由于没有具体规章制度，户部无从监督与控制，直省亦多以空言虚应故事，奏销不实不尽。户部官员无奈地说：“臣部为钱粮总汇，凡有出入，悉宜周知。咸、同以来，各省军务倥偬……不尽咨部……部臣亦无从深问。”咸、同以降，钱粮奏销制度弊窦丛生，且不适应现实财政环境，处于困局之中。进入光绪年间，军务渐次平定，海宇相对安宁，国家进入相对承平期，清廷推行了一系列旨在整顿财政的举措。奏销制度是其中重要的一环，户部曾屡次重申奏销纲纪，努力恢复奏销制度的正常运作，加强中枢财权，但效果不甚理想。光绪六年（1880），中俄伊犁危机之时，户部遵旨筹备饷需，依旧列有严核各项奏销条款，仍称“各省册结未能依限到部”，饬令各省各依定限奏销，以便统筹全局，整顿财政，筹措饷银。与此同时，以奏销制度为基础的年例汇奏出入大数清单制度亦陷入困境，难以汇造，户部曾自称：“汇核良非易易”，而且以昔年《会典》所载“例案”造册，在新的财税环境下也存在严重缺陷。 光绪前中期，御史言官亦十分注重财政问题，经常条陈建议，希冀朝廷予以采纳，上升为国家政策，进行财政收支核算即是热门建议之一。光绪元年正月十八日，御史王兆兰上敬陈管见三策，理财策中以“节用宜综出入”为主旨，建议清廷责令户部综核各省实际岁出岁入，“可否请旨饬下户部等衙门，统计各省地丁盐漕及厘金、捐输等项，除蠲缓外，岁入之数，实有若干，中外所需，暨内廷供奉，岁出之数，实有若干”，以便综核出入，筹谋节省补救之方。同年五月，御史余上华奏陈理源节流方策，再次提及财政收支统计问题，指出国家财政自古“量入为出”，军兴以来直省奏销久催不到，“财用等事在部臣亦经悉心筹划，而行查各省往往延不登覆”，以致“岁出岁入各款久无确据”，户部无法确切筹维出纳各款；要求清廷严肃奏销纲纪，饬令各省依限奏销，“请饬下户部，于行查事件，该省逾限不覆，即行指名严参惩处”；责令户部汇造京师与直省收支各款简明清册，以便出入相较，酌量撙节，“理其源而节其流”，在掌握虚实的基础上进行财政整顿，并且建议户部调整会计科目，将新增收支款项纳入财政会计核算，“拟请饬下部臣，将按年岁入正项地丁、盐课、关税以及续征津贴、捐输、厘金、洋税各杂项，共有若干，开具简明清册，其有不能指定确数之款，亦可比较数年，酌中核计，并由该部堂官督同各司官，将按年实用京饷、廉俸暨陵寝要工、神机营兵饷为一款，各省应留俸饷杂支为一款，各省旗绿各营额设官兵俸饷为一款，各省练军防勇应支饷需为一款，西北两路征兵应拨饷需为一款。以上各款，总计实出若干，亦分晰开具简明清册。与入数互相比较，实亏若干，应如何酌量撙节，先事绸缪之处，由该部妥协综核汇总开单具奏，以备查考……如此通盘合计，先事确有持循，将来庶无贻误。” 对于御史言官的多次呼吁，清廷也曾予以采纳，进行过财政收支核算工作。光绪元年，曾谕令户部核计每岁直省财政收支，并将厘金、捐输纳入统计，“著户部合计各省地丁、盐、漕及厘金、捐输等项，除蠲缓外，核明每岁出入之数”。但是，时任户部堂官并没有进行制度革新的欲望，直到光绪八年汇核光绪六年度岁出岁入时，仍是循照旧制胪列地丁、常税、盐课三项收支大数。光绪八年，新任户部尚书阎敬铭上任之后颇有改革意志，对此前堂官因循守旧之做法颇不为然，称：“咸丰、同治以来，各省岁入之项以厘金、洋税等为大宗，而岁出之项以善后、筹防等为巨款，若仍按常年汇奏称案，均不列为出入，实不足以尽天下度支全数”，毅然决定“派员办理筹计”，更张“会计国用”旧制。 当时，户部内部职掌会计出入的主管部门系北档房，但因吏胥擅权，弊窦颇多。曾任总理衙门章京的陕西籍李孟符曾记载：“故事，天下财赋总汇皆北档房司之，而定例，北档房无汉司员行走者”，熟习数算者极少，以故“事权半委胥吏”，“全国财政盈虚之总数”无人知晓。鉴此，阎敬铭认为革新财政收支核算制度，必须进行内部改革，“欲为根本清理之计，非参用汉员不可”。 光绪八年十二月，阎敬铭借助北档房、派办处相关司员、书吏参与“云南奏销案”，一面奏准仿照刑部秋审处设置，裁撤派办处归并至北档房，加强北档房事权；一面改变北档房旗人独任制度，遴派满汉司员16人，加强北档房人员力量。除此之外，阎敬铭还将北档房司员派充至各清吏司兼职，以便切实掌握各省钱粮奏销具体情况。《申报》于阎敬铭此番举措，曾这样报道：“户部自阎大司农添设各司管股司员之后，各人振刷精神，颓废之风为之一变。现又添一新章，遴派北档房总办、帮办中勤慎者十数员，分辖十四司公事，或三人兼辖四司，或四人兼辖四司，皆他司之员兼此司之事，档册办完，许兼辖司员调取察看，设有不解者，传该司书吏询问。传久而久之，天下银钱出入，北档房得以总汇其数。” 二、编制方案 光绪九年八月，阎敬铭开始启动改制计划。因为事关制度创举，纷纭轇轕，而且各省奏销册报不全，册式不齐，难以详细勾稽，决定变通办理办法，饬令北档房飞咨各省赶紧开具简明清单奏报，并传达具体开单原则，“行令将各该省无论司库、厘局、营房、善后、盐、关、漕等，该管各衙门所有一切旧有新增、有额无额、正杂出入各款项，由各该省督抚汇总，查照光绪六、七两年岁出岁入款项数目、官数、兵数、勇数，开明清单送部。入款逐款先列额收，次列实收。出项逐款先列额支，次列实支。散款散数开齐，再以散合总开列一省通收通支总数。并令各该省将此两年有无应收未收、应支未支之款一并详开，无论从前已报未报，此次均仍通查一次，勿稍含混遗漏，限于本年十二月封印以前至部，以备考核”。检讨这一规定，户部的意图非常明显，即欲外省将财政收支和盘托出，形成一个较为清晰的岁出岁入数据，以便“统筹各省出纳，斟酌盈虚”，重新掌握与支配外省财政收支，恢复“钱粮总汇之区”地位，扩张财权的目的明确。但是，财权日重的各省督抚并不愿意遵照执行，直至十二月届期大多并未奏报。这种行为严重耽搁了户部改制工作，只得就已有档案暂时编制简明出入清册，“迄今届限，仍多未复，现臣等跟接上年奏案，先就各省藩司及漕、盐、关、厘各处有案可稽者一面详算，造具简明出入清册”。这种情况下，户部不得不请旨督催各省赶紧造报，并且严明考核纪律，规定若再延待不报，即“指名参办”；除此之外，户部还明确决定待各省收支清册到部后，“重新奏定格式”，令各省“遵依造报”，进行财政收支核算改革，“相应请旨饬下各省督抚藩运盐粮司道监督等，仍一体遵查臣部前咨，均于明年开印前后迅速奏咨复部，以凭考察，倘所复或仍未详备，一俟清册进呈之后，再奏定格式颁发各省，嗣后遵依造报即可，每年凭以汇核”。 户部更张制度的意愿强烈，但是地方督抚的反映颇为冷谈。直至光绪十年四月，据户部统计“各省清单始行咨送过半”；八月，户部正式奏请推行新式岁出岁入制度之时“仍有未复之省”。揆诸史料，外省普遍延宕造报的原因，无非是担忧财政收支上呈后户部按册指拨外省财源，一言以蔽之，保护“地方财政”，四川总督丁宝桢的奏报堪称典型。阎敬铭是丁宝桢的至交与荐主，面对户部督催，丁宝桢虽将四川财政收支款目造报，但作为地方利益集团代表，折中不断陈说四川财政困难情形，“所入不敷所出”、“拨款愈多，收款愈绌”，并且指出川省遵照部咨造报清册的目的是“俾川库支绌情形，部中得以洞悉”。再联系折中丁宝桢再次奏请减成减平款项免解部库，暗示户部减少提解川省财源的目的十分明显，也反映出丁宝桢担忧财政收支奏报后户部按册再次增加川省对外解款，损害地方利益。 面对外省延宕造册，阎敬铭主持下的户部并没有就此放弃，一面拟定具体改办办法，一面按照新法，就各省“各项已到奏册、咨单”，变通编制第一次岁出岁入黄册。光绪十年八月，经过长时间的筹备，阎敬铭领衔户部就年例汇奏出入改办岁出岁入黄册上奏，正式奏请推行岁出岁入黄册制度，并呈光绪七年度岁出岁入黄册。户部奏折首先开宗明义，指陈年例汇奏出入大数清单旧制的两大弊端：一是财政收支项目滞后。年例汇奏出入清单旧制只列“各省地丁、常税、盐课三项”，近年来随着社会经济的发展及财政环境的改变，收支项目发生重大改变，未列入统计，“自咸丰、同治年来，各省出入迥非乾隆年间可比，近来岁入之项，转以厘金、洋税等为大宗，而岁出之项又以善后、筹防等为巨款，若照常年汇奏成案办理，均未列为出入”。二是编制基础动摇。以往编制出入大数清单，主要依照各省奏销册档，现在奏销制度废弛，“近今各省奏销迟延，即常例地丁等项出入册籍，亦多造送不能齐备”，户部难以汇总开单。先前，户部鉴于奏销制度弊端，曾变通统计方式，行令各省“将地赋、漕、盐、关、厘各项出入数目，无论已报未报，均按光绪六、七两年收支数目开具简明清单，于九年底送部”，但就是如此，各省在屡次督催下仍然奏报延迟，迄今“云南、贵州、广西等省册籍清单仍未全到部”。 总之，目前财政收支核算制度严重滞后于财政环境发展，不能反映真实财税结构与收支情况，制约户部行使职能，“实不足以尽度支之全”，加之钱粮奏销制度紊乱脱序，各省“造报不齐，汇核良非易易”，难以汇造。而且当前“民生苦困，物力艰难，又值海氛不靖，饷款之绌”，本部“忝领度支，生财乏术”；因而必须革新汇奏出入大数清单旧制，改办岁出岁入黄册，重新掌握国家财政收支数据，以便通盘核算收支，制定有针对性的财政政策，“力行核实节用之方”。具体办理方法为：一是调整财政收支会计科目。户部强调，“军兴以来，出入难依定制”，决定“参酌近年情事”，因应财政环境改变，调整财政收支会计项目。收入方面，旧有“地丁、杂赋、地租、粮折、漕折、漕项、耗羡、盐课、常税、生息等十项”列入常例征收，经制之外新型税收“厘金、洋税、新关税、按粮津贴等四项为新增征收”，“续完、捐输、完缴、节扣等四项则”则为本年收款。支出方面，“各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷干、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支”，“勇营饷需、关局经费、洋款、还借息款等四项为新增开支”，“补发旧欠、豫行支给两项为补支、豫支”，“批解在京各衙门银两一项为批解支款”。二是调整具体统计方法。户部指出，“从前出入均有例额，入款不过地丁、关税、盐课、耗羡数端，出款不过京饷、兵饷、存留、协拨数事，纲举目张，最为简括”，当前“入款如扣成、减平、提解、退回等项，皆系入自出款之中，而出款如拨补、筹还、移解、留备等项，又皆出归入款之内，头绪轇轕”。因而户部决定设立附记收支，避免重复计算。“将各省彼此收款重复，及无关本年实入进数，而有关出款来源之借垫、协受、扣收、拨收、旧管、旧应存及不符收数”定为附记收入；“将各省彼此支款重复，及无关本年实出销数，而有关入款去路之京饷、协解、拨支及不符支数”定为附记支出；年度各省收支结余统计，附记收支单列核算，并予以删除，“以各省本年各项入款之余，及历年各项收款所积，并支发扣存各数，分别核列，以见一年存款实数，内除实存节年收款，及附记收支两抵”。三是调整核算方式，统一册报格式，确定造报限期，严定考核纲纪。针对奏销制度弊端，户部决定另立新法，单独进行财政收支核算，“通限令各省除例办奏销册籍，均照旧按年造送外，其此项会计出入，亦即跟接造报”。鉴于先前督催各省开列清单延宕、造报不全，户部“于此次奉旨后，赶紧颁发册式”；确定奏报时间，令各省限期造报，“此项会计出入……八、九两年简明清单，于光绪十一年开印前后咨送到部，其十年分以后会计出入清单，均令其按年造送，于次一年封印前到部”；严定考核纪律，令各省“不许延宕，如迟至封印，尚有不到者，臣部即照拨册逾限例，将该管司道指名严参”。 检讨上述编制方案，户部部分回应了近代以来财政形势的新变化。首先是将经制财政收支项目列为“常例”类，经制之外新型收支项目列为“新增”类，一并纳入会计核算；其次是因应奏销制度混乱现状，另立财政收支核算办法，明确规定“一切旧有新增、有额无额、正杂出入各款项”，“无论从前已报未报”，均须进行奏报，试图将军兴之后规模日大的外销财政纳入核算；再次是针对财政出入项目混杂情况进行整顿，剔除重复款目，删除“扣成、减平、拨补、筹还”各项，增列附记收支，单独进行核算。但是，户部的改制方案也存在不少遗憾。例如，饬令外省自行开单奏报财政收支，难以进行有效监督，推而言之，此次调整方案很难将外省财政收支调查清楚。户部如此做法，最大可能是减少改制的阻力，但从另一方面来说，也是避重就轻，未敢进行根本性改革。此间，户部综核外省财政收支，扩张中枢财权的改革得到了京中官员的支持。光绪十年九月二十四日，户部三库事务衙门代奏银库郎中丰绅泰条陈，建议清廷清查外省浮冒用款、陋规与局卡用度，严饬各省撙节经费，待户部“核计部库每年应支之款”后指拨解部，“除本省酌留办公及协济他省外，余皆一律提款解部”。九月二十五日，御史章耀廷上奏言事，指责“各省司道库存款难得其实”，要求谕令“各省将司道各库存银数目据实报部查核”。 揆诸史料，户部积极推进财政收支核算工作与中法战争爆发后日益严重的财政困局有关。光绪十年中法战争爆发后，军费支出浩繁，向户部请饷、催饷的奏牍叠上，财政困局日益严重，时人郭嵩焘慨叹：“水旱饥馑，公私库藏，皆至耗竭，寻常无事，各省入款多无敷出，而观今日征调之项，召募之广，视咸丰年间讨平寇乱用兵又更加多。”清廷多次命令户部通盘谋划，献策筹款。如光绪十年四月十四日降旨“现在海防紧要，需款甚巨，亟应裁革宂费，储备防饷，著户部切实筹划，用备不虞”。六月初七日下诏“总理各国事务衙门奏，洋情叵测，统筹全局，请令户部通盘筹划，接济各路饷需等语，著军机大臣会同户部详细筹划，妥议具奏”。户部接到相关谕令后，亦积极谋划筹款方策，要求各省裁减款项，以应急需，但是外省多以空言以待，户部因对外省财政实况茫然无错，无计可施，严重依赖外省，只得一再命令外省严格遵行，而无法提出切实方案。如六月二十四日，户部与总理衙门会奏筹画各路饷需，要求各省三个月内迅速计议，将每年各能筹画出若干款项解交部库，切实专折复陈；但是，外省执行效果极差，仅山西、陕西、湖南复奏每年能筹出银款解部，其他省份均视为具文，延宕不复，畛域之见分明。对此，阎敬铭十分气愤，指责外省因循成习，泄沓成风，情面未除，不肯实心整顿。措词虽然峻厉，但是提出的方案依旧是请旨严饬各省督抚严格遵行，依限奏报筹措款项结果，而无法提出新的筹款方案，“户部再行申明，光绪六年所奏筹备饷需及本年六月会奏筹划各路饷需各原议，严切催令各省，于此次接奉谕旨后，分别勒限四、五个月，一体认真分别举办。如再视同具文，迟延不复，或竟空言搪塞，实无整顿，于来年六月底限满之日，仍应由臣等会同切实考核，具折严参”。 十月二十五日，户部遵旨复奏丰绅泰条陈，亦将此筹款内情和盘托出，奏称咸、同以来外省用款咨部不全，严重制约户部行使“酌盈济虚”职能，暂时没法完成条陈所请，先前筹画各路饷需，即受外省抵制成为具文，并乘机重申必须加快推进岁出岁入黄册制度落实，以便加强对外省财政的掌握与支配，“近来外省用款，头绪纷繁，部中不易稽察，实由于咸丰、同治年来东南用兵，变通成例，一切用款不复依照旧制听候部拨，以致部案不全，各省盈虚难见，臣部方拟申明定例，颁给册式，令各省将其一切出入和盘托出，由部妥定支解大致，俾有范围，遇有需款，皆应预先报部，方准动用，以肃纲纪”。由此推论，阎敬铭极力推进财政收支核算工作，落实岁出岁入黄册制度，当是试图以此掌握外省财政虚实，进而由户部按册制定筹款办法，避免临事外省掣肘，从而实现其一贯主张的“度支出入，全在综核精密”。平心而论，欲要综核财政，必须掌握财政收支详情与结构，否则无异于空谈，毫无实际。阎敬铭主持的户部力推财政收支核算之举，堪称把握到晚清财政困局症结。 光绪十一年二月，阎敬铭领衔户部奏呈岁出岁入册式，并对造报时限予以明确规定，要求各省督抚按照时限造送报部，“光绪八、九两年收支款数，均于光绪十二年八月间造送秋拨册籍时，随同分册造送到部，其光绪十年收支款数，仍均令于光绪十一年十二月间封印以前造册送部，限定于封印日到齐，嗣后按年即将前一年收支各款，均于次年十二月封印以前造册加结报部”。奏上，清廷允准施行，责令各省督抚“各将其通省各项出入，按新颁册式填造”，依限报部。由此，岁出岁入黄册制度成为清廷规制，进入实施阶段。 三、外省回应 光绪十一年，旨在扩张户部财权的岁出岁入黄册制度正式施行后，一度遭到外省的普遍抵制与敷衍，执行效果极差。直至该年八月届期，只有江苏、安徽、云南三省就此问题进行过奏报，而且都是要求展限，其余省份则连奏请展限都未进行，一些单独奏销部门也奏请予以展限，如福建船政局。针对这种情况，户部十分不满，进行了严厉的议驳与参劾程序，雷厉风行，颇具改革意志。两者围绕岁出岁入黄册制度的矛盾与分歧，凸显光绪前中期户部与外省的财权之争。 该年七月十二日，船政大臣裴荫森奏请船政应造光绪九、十两年分册籍展限造报。胪列两大展限理由：首先，船政用款以制造为大宗，若非缕析条分，不能各归各款，即不能汇造册籍，目前海防制器款项尚属轇轕不清，制船用款万难分晰，难以造册；其次，船政入款系闽海关及南洋协拨，不是实入之款，而且出款亦不出闽海关及南洋拨款之中，因而，船政册籍未齐，不会影响户部汇算。八月初四日，奉旨“著照所请”。对此，户部堂官十分气愤，决定“杀鸡儆猴”，对外省延宕造册行为进行警戒。八月二十六日，户部上奏要求收回成命，饬令福建船政局按期造送收支单，言辞极其峻厉。首先，户部强调会计黄册制度极其重要，各省若是造报不齐，户部职能难以履行，“此项清册各省造报不齐，臣部此时即无以综核收支为酌盈济虚”；其次，指出船政收支数目、款项虽然纷繁，但是“应有册籍随时登记”，按照部颁册式填报，非为难事，“精心综核比附，照格填写，何致轇轕不清”，并指责船政大臣裴荫森身担重任，平日不注意清厘船政出入大端及细目，“任其款目纷纭”，以致临事“茫然无措”；再次，指出船政入款，虽系闽海关及南洋协拨，但“实收实用银款若干”，若船政不予造报，户部无从知晓；复次，船政用款就算如裴氏所说，但是全国类似情况颇多，户部本欲待类似款册齐备后有案可稽，“近来各省册报，有与船政款项相似者，思欲依类比拟，互相印证”，船政册报缺漏，户部“无从稽核”；最后，更是指出船政所请若得到最终批准，易致他人模仿，从而导致政策落空，户部职能严重受阻，形成“外重内轻”局面，“臣部通筹出入之要政化为空谈，臣部忝领度支，若不通盘筹算，何以量入为出。且今年各省于臣部应行考核各册，多不依限造报，屡催罔应，实属不成政体，若不力矫此弊，恐渐致外重内轻”。时隔不久，云贵总督岑毓英、云南巡抚张凯嵩联衔上奏，以“边防甫定，善后尚殷，一切用款尚难计算”为由，陈请“俟分界设关、兵练撤留已定”后开造。受到户部议驳船政展限影响，清廷此次并没有冒然批准，九月十九日奉旨“户部知道”，饬交户部处理。户部很快上奏处理结果，于九月二十五日议驳云南督抚的展限要求，饬令云南督抚按期造报出入清册，“毋得再行请展”；并且指责云南督抚钱粮奏销方面的一向延宕行为，“滇省自军务肃清之后，所有各年出入款项仅截至光绪六年止笼统奏销一次，六年以后用款及各项年例奏报、题咨各销册、春秋拨册，经臣部屡次奏咨行催，并经该省咨部抄录旧案领回，迄今数年，竟未照例题奏咨报，以致该省一切用款，臣部无凭查核”。这段时间，户部编制岁出岁入黄册，通核各省财政收支的行为，得到了醇亲王奕譞与慈禧太后的支持。当时中法战争刚刚结束，清廷掀起第二次海防大讨论，核心议题之一即是如何筹措海防善后经费。九月二十日，醇亲王奕譞就筹措经费上奏，提出开源节流，宜统核出入款项。奏上，慈禧太后当即允准，并发布懿旨：“所筹甚为切当，著户部按照所奏悉心查核，分别清单，奏明办理”。 在最高当权者慈禧、奕譞的支持下，户部不仅对个别省份进行针对性议驳，而且还进行了严厉的参劾。光绪十一年九月二十九日，户部就各省督抚延宕造册行为上折指出截至目前“八、九两年岁出岁入照式清册，除江苏、安徽、云南三省业经奏咨展限期外”，其余各省“并无一省遵照臣部奏案，将其通省各项出入，按新颁册式填造送部者”，以致无法汇造清单，“臣部应办八、九两年岁出岁入清单无从稽考”，“实属贻误要公”；本部决定按例议处各省督抚及相关官员，“请旨饬下吏部查取各省督抚将军府尹等职名，照造册延迟例议处”，并饬令各省“查取各省应造此项册籍之迟延各职名”，送部“一并议处”；再次要求责令外省督抚按限造送清单到部，“其光绪八、九两年出入清册，应令随同十年分清册，俱限于本年十二月封印以前造送到部”，并重申“如再迟延，臣部即于封印日再行专折指省严参”。 经过这次严厉参奏，各省对于中枢与户部编制岁出岁入黄册的坚定决心有所了解，延宕造册的行为有所改善，岁出岁入黄册制度逐渐步入正轨，各省循例奏报，户部按章汇核。根据《申报》相关报道，时至光绪十三年十一月，户部即已编制完成光绪十一年度岁出岁入黄册。通过构建该制度，户部加强了对外省财政收支情形的掌握。对此，时人有高度评价：“户部自遵阎丹初相国所创岁出岁支册籍以来，凡天下出入钱粮，无不了然可观，以故按年办理一次。兹又届办理光绪十二年分之期，除前已谕令各司员自五月起至八月止务将各省岁出岁入数目详细核明造具清册呈堂阅览，旋由各司员纷纷将册办齐，均已呈堂销差矣。”当然，岁出岁入黄册制度并没有真正做到全面掌握外省钱粮收支。毕竟，岁出岁入黄册制度严重依赖外省开单奏报，缺乏有效监督，曾予以强烈抵制的督抚自不会将真实情况上陈。陕甘总督谭钟麟就曾致信首任新疆巡抚刘锦棠，劝其勿将款项上报，以免户部从中掣肘，“节省一款，拨给新疆司库封存，以备不时之需，甘库亦尚有存者，一经奏咨，恐部中指拨以抵他款，司库偶有缓急，漫无足恃”。外省防备中枢插手地方财权的心态于此显露无遗。但是，相对以往汇奏出入大数清单制度来说，确有重大突破。然而，依靠强力维持的制度终会人去政息，阎敬铭去职后，岁出岁入黄册制度很快成为具文。对此，刘锦藻的评价较为公允，他说：“泰西各国岁入岁出之款，年终布告国人，登之报章，虽以五尺之童无不能言国用者，中国则不然，自光绪七年已有岁计报告之文，当事者终视为故事而虚应之，司农大臣老于其职不能尽举，非无石生魁士博极古今，进而问以左藏之所掌，瞠目不能对，盖官无成画，吏无专牍，以蔽为能，以秘为巧，财政终靡得而理矣。” 揆诸情理，作为最高理财机构，户部调查与核算外省财政收支之时，各地督抚理当予以积极配合。但事实并非如此。户部旨在扩张中枢财权的财政收支核算举措，从一开始就没有得到外省的积极合作，以致迟迟不能编制完成，正式推行岁出岁入黄册制度后，更是遭到普遍抵制，经过严厉奏参。最后在最高统治者的支持下，岁出岁入黄册制度才得以最终落实。检讨原因，除了晚清吏治系统性腐败、外省官僚因循敷衍等因素外，最主要的当是咸同以后晚清事权下移，外省财权日重，中枢与外省的财权之争隐然形成，外省固守一隅之利，并不愿意将钱粮收支和盘托出，损害地方利益，隐瞒真实财政收支成为督抚痼习，任何旨在扩张中枢财权、支配外省财源的行为都将受到不同程度的抵制，岁出岁入黄册制度实施过程中所受阻力具有普遍性。当然，顾忌户部指摘留难，吏胥需索，也是影响外省造册报部的重要原因。对此，陶模就曾云：“胥吏以报部为良法，外官视报部为弊政，往年户部所定钱粮征信册之类汗牛充栋，孰能检阅，外官应受驳斥，或贿吏胥以求省事。前大学士阎敬铭致仕还家，深知其非……徒为吏胥增一利薮，为小民加一剥削耳。天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少，其弊可以想见。” 另外，事属初创，尚无成案可依，地方官员的执政能力也是一个不可忽视的原因。两广总督张之洞曾专门致信阎敬铭解释延迟的原因，将迟迟不能报部归咎于广东布政使及属员不能理解户部政策真谛，误以为是办理奏销单，“收支单，所以迟迟未奏者。去冬以来洞督催数十次，颖秃唇焦，终未查开清晰，由于署藩生疏，局员糊涂。总之，由于误会，以为报销单，故一时难开也。经洞口讲指画数十次，始得豁然，糊涂可想，近始开出。” 综上所述，光绪前中期局势相对稳定，是清廷进行财政整顿的机遇。阎敬铭主持下的户部因应财政经济发展变化，及时革新财政收支核算制度，改行岁出岁入黄册制度，旨在加强对外省财政的掌握，扩张中枢财权。但是，咸、同以来，晚清事权下移，外省财权日重，地方财政逐渐形成，地方督抚并不愿意和盘托出财政真实情况，改制过程中遇到较大阻力，陷入困境，最终在最高统治者的支持下，经过户部严厉参奏，始克成功推行。户部与外省关于岁出岁入黄册制度的角力，凸显光绪前中期户部整顿财政的困境，是晚清诸多财政改革中枢廷与督抚财权之争的一个缩影。 以上文章原载于《学术研究》2019年第3期，文章不代表《学术研究》立场。 |
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