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摘要:近几年来，随着我国综合国力的不断增强，国家加大了对中小学义务教育经费的投入，广大中小学办学条件得到了极大改善。但在实际操作中，应如何管好、用好义务教育经费并发挥其最大效用，已经成为广大中小学以及教育行政部门的热点、焦点问题。纵观当前中小学教育经费在使用和管理的安全性、效益性、支付依据存在着很多弊端。笔者认为：加强中小学教育经费使用和管理已经刻不容缓。文章通过“存在的问题、成因分析、几点建议、具体对策”四个大的板块进行了全面、科学、务实的分析和论述，目的在于与专家和同行们共同探讨，谋求中小学义务教育经费保障机制改革的最佳途径。 关键词: 中小学 义务教育 经费管理 问题与对策 一、当前中小学义务教育经费使用和管理中存在的问题。 近几年来，随着我国义务教育改革的不断把深化改革，国家对中小学义务教育经费的不断增加，极大地改善了广大中小学的办学条件和规范办学行为，加快了义务教育改革的进程。但从近几年各中小学在义务教育在经费使用和管理问题上来看，有的制度不健全，有的管理不到位，有的监管不得力……，问题较多。究其原因，最根本的一点就是学校领导及财会人员对《会计法》、《中小学校财务制度》学习不深，理解不透，有的甚至不懂，对经费使用的性质根本不了解，不按章行事，胡乱使用，有的还涉及违法犯罪，十分不尽人意，造成义务教育经费使用的问题十分突出，主要表现在以下几个方面： 1、学校领导和财会人员对教育经费的使用和管理认识不足。 一些学校领导和财会人员对新修订的《中小学财务制度》和《会计法》工作的重要性不去学，不去看，草率行事，认识不足，分不清领导和财会人员在学校经费使用和管理中应该行使哪些职责，盲目地认为财务工作只不过是记记帐，算算帐，发发工资，办办报销而已，是一项非常简单的工作，财务人员只要记好帐，管好钱就行了，这种现象十分普遍。 2、学校高度注重教学质量的高低，而忽视对财务工作的管理。 相当一部分学校最关注的是国家下拨资金的多少，地方财政匹配资金多少，而忽视自身内部的教育经费管理。一味的关注钱多钱少的问题，对于资金使用后购买物资的价位，购买了哪些物资听之任之，不去核查，有的甚至是不闻不问，轻视对物资的管理，造成资金漏洞百出，给违规违纪、违法犯罪提供了生成的土壤。错误认为财务工作是总务处及会计人员的事，学校只要抓好教学，提高教学质量就是头等大事，对学校的经费管理工作近乎放弃。 3、学校管理人员责任心不强，业务素质不高。 从各中小学现实情况来看，不管办学的规模大小，一般都设置有总务主任、会计、报账员三个计岗位。而这些人员的配置绝大多数都不是专业人员，通常是把一些教学人员用于兼任财务工作，没有经过专业的培训，没有系统的专业知识，加上整天忙于教学或繁琐的事务，无时间学习业务和理论，更无精力分析研究学校的资金使用及核算。有的学校对财会人员又不固定，只重使用，轻培养，主动关心少，致使财务管理人员责任心不强，爱岗敬业精神差，业务生疏，造成会计秩序混乱，会计控制信息失真，对每年的财务报表也是敷衍了事，对资金的管理，资产的购入，领用，报废等常常出现手续不全，固定资产有时也不入帐，极大地造成了学校财务管理的混乱。 4、监督管理机制不健全，经费使用不合理。 就现实情况来看，很多学校缺乏应有的监督管理机制，没有相应的管理规章制度，无约束力。由于一些学校对会计工作不重视，会计的职能作用没有得到应有的发挥，少数学校没有设置财务监管工作领导小组，民主理财制度未能得到落实，财务开支无计划，无审核程序，盲目性、随意性比较大，相互牵制的学校财务管理岗位之间缺位，越位现象屡见不鲜，造成资金开支不合理以及不应有的浪费现象较为严重。 5、学校预算编制不科学，内容不实、执行不严。 很多学校在预算编制方面不科学，内容不实、执行不严。具体表现为：一是编制方法不科学，冠“学校预算”之名、行“基数加增长”之实。学校因不懂如何科学地编制预算，在实际操作中常常采用增量法来编制收支预算作为新的年度经费收支预算提交教育主管部门审批。二是预算编制时间短，内容粗。每年编制预算从财政部门布置到上报也只一个月时间左右，支出预算无法细化到学校的具体部门和项目，项目论证也不够充分，不利于有效的核查与监督。三是预算缺乏约束力，影响预算的严肃性。预算收支计划缺乏严格的考核和监督，造成预算执行追加和调整频繁。同时也存在一些校长无预算意识，我行我素，收支不按计划，走一步算一步；执行时没有按有关规定和具体标准落实到每一个收支的具体项目，没有根据各项收入的性质用途坚持收支来源配比原则，一一对应用于规定支出项目，造成资金占用、移用现象较为严重，导致在编制预算时不是赤字预算，但从执行结果来看，往往成为赤字预算的状况。 6、年终决算马虎草率，数据不真实，可信度较差。 根据近几年来有的学校在教育经费使用问题上，具体编制过程中主要凸显出年终决算工作大打折扣，未能达到预期的效果，主要表现为：一是没有在全面清理核实学校资产、负债、收入、支出，而是在年终结账的基础上，进行编制决算报告。二是在赤字决算通不过时，往往是将支出以虑列的户名挂到往来中，有的甚至是直接调整决算报表数据，无论是那种行为都导致了数字的失真、账表的不符。三是资产负债简表填制随意性较大。四是资金来源性质与用途的确定性得不到真实反映。如教育费附加按规定只能用于学校公用性支出，但在实际执行中绝大部分是用于弥补人员经费不足，在编制决算报表时对类似资金作硬性调整。 7、上级教育行政核算中心监管力度不到位。 根据财政部、教育部联合颁布的《中小学财务制度》中的要求应该成立县域教育会计结算中心，集中管理所属学校财务活动，学校设报账员，在校长领导下管理财务活动，统一向结算中心报账。这一管理模式在一定程度上讲，的确实是相对科学的，但由于学校实行校长负责制，教育结算中心不能直接涉入中小学内部的经济活动管理，一人兼多所学校的财务核算工作及会计结算中心人员对学校的财务行为又只以服务为主，反而弱化了会计的核算与监督的职能，同时对学校经济活动的真实性、合法性和效益性也缺乏深入的了解和参与。这一致命的缺憾，致以学校资金使用不合理现象频频出现。 8、执行财经纪律管理不严，违反财经纪律现象严重。 根据近几年来部分中小学在义务教育经费使用上，执行财经纪律管理不严，违反财经纪律现象严重的种种案例表明，主要表现为：一是违规接受捐资助学资金，将捐资助学与学生入学挂钩。因资金来源存在一定的不合理性，导致收取捐资助学费的学校，将资金截留或直接用于归还学校所欠债务、预付工程款、购买教育教学设备等，形成了资金的安全性得不到保证，并严重违反了财经纪律。二是捐资助学帐务又无法体现，加之结算中心工作人员实际介入学校经济业务少，又受往来款项清理不及时等因素的影响，从而使得学校帐面所反映的资产、负债、净资产数据不准确，随着时间的推移、人员的变动，势必就会留下很大的后遗症。三是大额现金结算现象较为突出。在财务检查中发现很多学校普遍存在违反《中华人民共各国现金管理暂行条例》，用现金支付工程、物资采购款等。四是部分学校预算外资金未能实行收支两条线，坐收坐支预算外收入的现象依然存在。五是大宗物资、高质设备添置未经政府采购。六是固定资产不实，部分学校购进及接受捐赠的资产未入单位法定财务帐管理。七是部分学校利用双休天节假日举办各种兴趣班，并向学生收取按学期或按学科不等的费用。 二、当前中小学义务教育经费使用和管理问题的成因分析。 1、地方政府对教育经费的投入严重不足是根本。 平心而论，教育是社会公益事业的主要组成部分，承担着教书育人、提高民族整体素质的重任。学校校长工作的主要精力本应该是放在学校的教育教学管理上，而不是教育经费的筹措上。但实事求是的说，有很多的地方政府（特别是县级人民政府）只要是涉及教育工作会议就不难听到 “再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”的口号，但由于财政收入低，可用财力少，政府该给的钱没法给，该发的没法发，该办的事没法办，造成学校预算“瞎算”，决算情况不真实，逼着许多中小学违反政策“自谋生路”。更有甚者，因政府困难，反到学校调钱，到学校摊派(比如报刊杂志等)，这都加剧了中小学经费的困难和管理上的混乱。从而使得很多学校的校长为了学校的生成和发展，不是把主要精力放在学校的教育教学管理上，而是整天忙于四处奔波筹措教育经费，本末倒置，造成中小学教育越办越难办。 2、学校对教育经费使用和管理缺乏监督机制失控是关键。 近几年来，从各校义务教育经费使用和管理混乱现象来看，主要表现为：一是教育行政主管部门往往注重对学校教育教学与人事管理，而忽略了对教育经费的使用和管理。对学校教育的经费管理，往往是注重了收入和支出，疏忽了使用过程的管理。二是缺乏应有的监督管理机制，学校内部的审计工作不及时，约束无力，加之本身教育内部审计机构因独立性受到限制或碍于情面，审计不够深入，以致虽问题成堆，长期得不到发现与解决。三是规章制度不健全，不落实。由于一些学校对经济管理工作不重视，会计的职能作用没有得到应有的发挥，少数学校没有制定相关财务管理制度或即使制定也未能得到落实，致使财务开支无计划，盲目性、随意性比较大，相互牵制的财务管理岗位之间缺位、越位现象屡见不鲜，造成教育经费的使用和管理严重失控，问题成堆，阻碍了正常的教育经费运行模式。 3、“三类人员”素质较差，自律不严是诱因。 从近几年中小学在教育经费使用和管理诸多案例不难看出，以下“三类人员”素质较差，自律不严是诱因。一是校长对教育经费的使用和管理守法意识淡薄，重钱轻物，没有对经费使用长期建设规划和短期计划，有的甚至是乱支滥用、违规收费。二是学校财务监管部门一些工作人员不能够严格要求自己，有“吃、拿、卡、要、报”的现象，使得外部监管工作流于形式。三是学校的财务人员一般都是教师出身，对财务工作管理根本不懂，又不注重会计业务的学习，胡搞乱整现象较为突出，“财会盲”型的“管家”比比皆是。 三、为强化对中小学义务教育经费使用管理不当的几点建议。 1、各级财政部门和教育行政部门必须高度重视预算管理，中小学要建立健全预算编制制度。 各级财政部门要切实落实支出责任，调整支出结构，将上级财政补助资金和本级财政应承担资金足额纳入本级财政预算，确保资金足额落实到位。中小学预算以学校为基本预算单位，村小(含教学点)纳入乡镇中心小学统一代编，实行报账制。中小学各项收支要统一纳入预算管理，实行部门预算，细化支出项目，严格按照预算办理各项支出。 教育部门按照统一性、完整性和公平性的原则和规范程序，逐校编制和汇总中小学预算，报县乡财政部门审核、批复。中小学支出预算的内容主要报括：人员经费支出、公用经费支出、资助贫困学生支出、项目支出等。中小学预算要清晰地反映学校所有收支项目，做到完整准确，提高透明度。财政部门对教育部门上报的数据进行审核汇总，并按规定报经主管部门审批后，于每年一季度末前批复到各中小学，并按照预算进度向各学校拨付经费；在预算未确定前，财政部门要根据上年中小学月均实际支出情况，逐月提前拨付公用经费，以保证中小学经费使用的正常运转。 2、切实加大资金管理力度，提高各中小学财务管理水平。 省(含中央)、市、县（区）各级预算安排的中小学专项资金(如：校舍建设及维修资金、布局调整资金、免费教科书资金、免杂费补助费资金、贫困寄宿生生活费补助资金、预算内生均公用经费等)，要全额通过财政部门设立的“中小学公用经费专户”管理和拨付。中小学年度预算批准后，教育部门要定期向财政部门报送分学校、分季度、分月份预算拨款计划，经财政部门审核后，实行专户管理、国库集中支付，严禁挤占、截留、挪用教育经费。 3、全方位健全学校内控制度，努力提高外部监管透明度。 近几年来，各中小学在义务教育经费使用和管理的经验和教训告诉我们，要确保教育经费正常运转，各校一定要进一步健全内控制度，规范并严格财务核算和日常收支管理，认真执行校务公开和财务公开度。教育主管部门要进一步完善经费“校财局管”的财务管理体制，加强行政监管工作，确保资金分配使用及时、规范、安全和有效，实行收入及使用情况的公示制度，以提高使用资金的效益及透明度，并切实加强所属学校法人的守法意识及主管部门执法的刚性。 4、杜绝一切不规范的收费行为，坚决制止一切乱收费现象。 各地同级物价及教育行政部门必须加大对教育乱收费的查处力度，规范学校代收费行为。对乱收费，尤其以谋取小团体利益为目的的乱收费行为，应提请执法部门追究法人代表和相关人员的责任。 5、切实将财会从业人员的业务知识培训工作落到实处。 各级教育主管部门应有计划、有组织地分期分批轮训在岗的财会人员，规定学习内容，建立考核制度，使其树立提高自身素质的自觉性和迫切性，树立竞争意识，增强从业人员的事业心、责任心，工作进取心，促进其职业道德，工作水平的提高，不断更新业务知识，提高业务素质，更好地为单位服务。 四、对当前中小学义务教育经费使用和管理存在问题的具体对策。 1、各中小学校长和财会人员必须认真学习新的《会计法》和《中小学财务制度》，深刻理解，掌握会计法律、法规、制度，结合学校经济业务需要，建立健全内部管理制度，并按照规定办理会计事务，进行会计核算，实行会计监督，制止和纠正违反会计制度的不正之风。 2、正确处理领导与财会人员的关系，明确各自的职责，学校校长应当加强内部管理，指导督促有关部门建立健全会计核算制度，内部控制制度和其它基础管理制度，明确会计工作与相关人员的职责权限，工作规程和纪律要求，这是“刚性”规定，客观上规范着会计人员及其当事人的工作行为。会计人员是会计工作的主要承担者，应当以《会计法》，《中小学财务制度》和《会计基础工作规范》为准绳，摆正自己的位置，当好参谋不越位，在学校负责人的领导下，履行职业道德，靠“软性”的约束，理念来做好会计工作。上述“刚性”的规定和“软性”的约束，二者应相辅相成，相互制约，相互监督。这样对于提高中小学会计工作的质量和水平有着十分重要的意义。 3、建立健全内部会计控制制度，最基本的内控目标，是保障内控制度实施的第一道防线，而会计核算和内部会计控制是相互联系，相辅相成的，没有有效的内部会计控制制度，会计核算的质量就难以得到保证，内部控制制度就无从谈起。而会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并应针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策，执行，监督，反馈等各个环节。它有力地保证在会计核算过程中实行有效的事前，事中，事后的内部会计控制，使内部控制制度在会计内部控制制度的基础上得到有效的质量保证。 4、切实加强中小学财务工作的内部管理，要针对中小学校财务管理的薄弱问题组织有关人员认真研究教育工作中的经济活动，制定相应的标准，定额和方法，夯实教育资金管理的基础。在管理上，应借鉴其他学校先进管理方法，结合本校实际，改进本校的管理方式，笔者认为应该采取以下管理方式： 一是部门预算管理。即按零基预算编制方法，科学地制定定额和全年开支标准，并加以实施，这样不仅可以科学地测算资金需求量，以促使各级政府增加投入，而且还能通过确定的额度分配资金，合理把握教育资金的序时投入数量，保证中小学教育教学活动的正常进行； 二是目标管理。即一定时期确定学校发展的一定目标，按照目标筹措，分配，使用资金，引导教育资金的合理流向和合理使用，保证教育发展近期，中期和长期目标的实现； 三是项目管理。即通过适当方式，集中部分财力，集中用于制约全局的某个项目的建设，以带动和促进学校工作的正常运行和发展。 5、加强会计基础工作规范化管理，注重培养复合性人才会计基础工作是学校财务管理的基本环节。要按照《会计法》和《中小学财务制度》的规定建立会计帐册，进行会计核算，及时提供合法，真实，准确，完整的会计信息。绝不允许虚构经济业务事项，设账外账，随意改变会计确认标准或计量方法等常见的做假账行为的发生。由于经济发展，科技进步和现代管理对会计科学发展的要求，迫切需要管理人员知识得到更新，充实和发展。对新上任会计应进行上岗前的培训，为其提供宽松的学习环境。鼓励财会人员爱岗敬业，自强不息，努力学习相关知识，不断提高自己的素质业务能力。要重视培养既懂经济又懂技术，管理和法律的复合性人才。 综上所述，要改变当前中小学教育经费使用和管理的混乱现状，各中小学和各级教育行政部门必须要更新观念，面对不断发展变化的新形势，要用专业知识和现代管理方法，发现、分析、解决问题，不断探索义务教育经费使用管理的新办法和新途径，确保教育经费的正常运行，实现教育经费的优化配置，有效促进教育事业健康可持续发展。 |
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