|
我国现行的地方行政制度，以省级单位为一级行政区。这一制度源自金元明清以来的行省制度。 我们现在对中央管省、省管县市已经习以为常，认为这只不过是近世以来应社会发展需要才自然而然地生发出来的制度。事实上，富有智慧的中国古人，早在魏晋南北朝时代就已经探索出一种相近的行政区划制度：行台制度。 这种制度的内核与现在的省极其相似，只不过因为理念太过超前，最终又湮没于历史长河之中。 一、精细化行政管理对秦汉体制的挑战 战国末期各国普遍推行郡县制以来，封建国家的地方行政区划分，一直是郡（国）、县这样的体制。秦朝时天下三十六郡，汉亦相当。  秦朝关中三郡 这种行政体制下，中央直接面对的地方一级行政区非常多，管理上很难实现多么精细。因而秦汉时代地方行政区的治理模式一直有着相当大的自治成分。地方上的郡守、县令具有非常大的权威，郡守职级甚至可以达到二千石，和宰相秩级相当。这是加重地方官员身份，以实行区域化自治管理的政治安排。 到了东汉中后期，监察性质的刺史部逐步演变为固定的州一级单位，国家行政体制变为州郡县三级模式，州一级单位隐隐有了后世省级单位的影子，但是持续了不长时间，便在汉末三国时期被迅速消解，州的数量开始泛滥增多。 为什么会有这样的变化呢？ 一是随着时代的进步，中央对地方控制的领域越来越广，越来越深入，监察、司法、官员任免、兵员征调、徭役赋税乃至于文教事业，中央管理的面很大，那种粗疏式的管理模式不再适用。因而呼唤一种非常健全的、能够帮助中央分担管理职能的高级行政机构。 二是统一思想的深入，对地方自治形成了压制。秦汉郡县体制之下，郡县的自主权非常大，并不需要事事仰承诏旨。西汉景帝时诸侯国生乱，郡国的主官可以自主地发兵镇压。这其实时先秦时代天子与诸侯封建天下思想的遗存。 过多地放权给地方，容易造成叛乱。故而封建王朝需要创造一种新的中央管理机构，在地方行使强有力的镇抚管理职能。 三是豪族势力的出现，对中央权威构成严重挑战。豪强势力在东汉开始形成，当然有人说西汉的游侠也是豪强势力，从概念上说可以说也是一个类别，但是成规模的、有家族传承的豪强、世家，正是在东汉才形成规模。像汝南袁世、弘农杨氏、陈郡谢氏、太康陈氏等等，都开始形成根深蒂固的地方势力，他们把持了地方政治资源，郡县级单位基本上控制不了他们。这更需要中央派出有力机构以翦抑豪强势力。 二、魏晋行台的萌芽与壮大 基于以上这些形势，三国两晋时代中央开始逐步出现了行台。 公认最早的行台出现于魏高贵乡公曹髦时代。据《通典》卷22《行台省》记载： “行台省，魏晋有之。昔魏末，晋文帝讨诸葛诞，散骑常侍裴秀、尚书仆射陈泰、黄门侍郎钟会等以行台从。” 这个行台，本意是行尚书台，也就是中枢机关尚书台的机动派出分支。司马昭到淮南镇压诸葛诞叛乱，带领部分中央尚书台官员，组成一个前线指挥机关，行使的是中央职能，其权力所统，大概包括淮南一带郡县的所有军政事物。  三国对峙全图 从中我们可以看出几个类似于后世的特点： 其一，权威高，级别高，可以统摄所有州郡县。 其二，具有方向性，统管一个大区域内的事务。 但更多的是不同点，曹魏的行台带有浓郁的军事性，其重点职能是统管淮南战区的战争事务，军事任务结束之后立即罢废。这也是后来相当一个时期行台的突出特点。 西晋时也设置过不少行台，但这种行台更多是皇权播难、中枢混乱情况下，中央尚书台迫不得已设置的临时机构。例如永嘉之乱时，东海王司马越、幽州刺史王浚乃至琅琊王司马睿都相继擅自组建代表中央的行台，行使过一个方向的统治权，但其真正用意是另立中央。 东晋庾亮主政时期，因为处理流民帅政策失当，激发了苏峻、祖约的叛乱，建康台城被叛军攻破，庾亮出奔后联合温峤、陶侃等人联兵平叛。  引发苏祖之乱的庾亮 当时东晋成帝已被叛军俘获，中枢政权被瓦解，温峤提议建立了行台，用以指挥诸州联军。这个行台的军事意义更加浓厚，是故后来苏峻之乱平定后也立即罢废。 总体上看，魏晋时期出现的行台，虽然具有非常典型的临时机构特征，并且大多数情况下是用于军事指挥的，但这个制度的出现，对中央下属行政区划的设置，作出了一种新的尝试，它并没有回到东汉十三州的统治模式上，而是有事设立、无事罢废，其目的只是解决一个方向的军政问题。 这体现了国家行政什么样的趋势呢？ 一方面，传统的中央定原则、地方抓自治的模式已经越来越难以维持，魏晋以来地方精细化管理的趋势更为突出，中央不敢再进行粗放式管理，而必须在制度上进行更改补益，才能适应越来越重的统治任务。 另一方面，魏晋政治传统仍然笼罩在秦汉旧的思维模式中，中央仍然赋予地方很大自治权力，没有真正走出窠臼，探索适应时代特点的政治制度。 三、北朝行台的扩大与固化 五胡十六国时期，北方诸国林立，对地方行政制度又带来了新的形势变化。 其一，行政区域逐渐破碎化。除了后赵、前秦曾短暂统一北方，其他胡族小国均处于多家对峙状态。关中、河东、河北、中原、山东乃至淮北，时常被对峙的各国分而据之，原有的相对稳固的行政区域被分割，这也意味着原有的行政体制无法控制辖区。 以河南为例，后赵、前秦时代，河南中北部被北方政权控制，南部沿淮则属于东晋南朝地盘。而当燕、秦、晋三家对峙时，河南又被一分为三。各个国家不得不把各自控制的河南区域，并入其他地理单元进行管辖。比如河南北部，有时被划入兖州（传统意义上属于山东地理单元），有时被划入司州（属于河洛地理单元），有时甚至还被划入邺城的势力范围（属于河北地理单元）。 破碎化的行政单元如何进行统合，这就要求必须有强力行政机构，依靠既往的州郡无法行使这样的职能。十六国时期便应运而生，沿袭魏晋制度设置了行台。  东晋十六国形势 此时的行台赋予了新的行政意义。比如后赵石勒在洛阳设置的行台，其意义在于代表中央加强对河洛地区的管辖，防范晋室残余势力反扑洛阳一带。 前燕进入河北后，其原都龙城统治势力减弱，慕容俊便在龙城设立留守行台，以玄莬郡守为留守行台尚书，总管后留事务。后燕时期，慕容垂在蓟城设立了行台，主要目的也是加强幽州一带防务，因为北部的鲜卑拓跋部已经兴起，逐渐蚕食了代北和冀并北部一带。 我们可以鲜明地感觉到，十六国时的行台已经变了味儿，不再是军事统御机关，而是代表中央镇守一个重要方向的行政机关。这是行台制度史上的一个重要质的变化。 即使北魏完成对北方的稳定统一后，北魏政府仍然不得不倚靠行台制度来加强对地方的控制。北魏道武帝先后在中山、邺城设置了行台。据《魏书·道武帝纪》载，置行台于邺，原因是“帝至邺，巡登台榭，遍览宫城，将有定都之意”，也就是说，派出行台的目的，是要把后燕的旧都进行整治，并对后燕遗民和残余政治势力进行弹压镇慑。 对中山则另有用意，“帝虑还后山东有变，乃置行台于中山，诏左丞相、尚书令、卫王仪镇中山”，道武帝担心后燕人在河北两度立国，自己班师回平城后恐怕会有人发动叛乱，因此才派出一个由宗室、重臣领衔的行台。 中山行台和邺城行台，管辖的范围大概就是后燕的故境，这两个行台，实际上就是两个省级单位，把刚刚吞并的敌国国土进行划区管治。从效果上看，道武帝这个措施是相当不错的，河北在短时间内迅速纳入北魏的管理体系，并成为北魏向中原进军的稳固后方基地。二十多年后刘裕北伐经过河北南部，此地的军民都坚决拥护北魏的统治，一致对抗南朝军队。 北魏中期行台制度一度废除。但到了6世纪初，随着各地起义逐渐增多，以及梁朝不断北侵，以及地方行政区进一步析分化，北魏中央无法有效统驭各地，不得不再次恢复行台制度。 六镇起义主要爆发于代北、河北与陇右，南梁的侵略方向主要集中在淮北和河南南部，因而北魏的行台也主要设置在这几个方向，据不完全统计，北魏自起义爆发至灭亡，共派出过142次行台。最终化下来的行台有8个行台区，分别是关西行台，并州北道行台，晋州行台，冀相定行台，荆州行台，豫州行台，徐州行台，梁益山南行台。 其中关西行台的主要功能是绥抚关中和陇右，以及与宿勤明达、万俟丑奴义军作战，并、晋两个行台主要是管理河东，当然也担负一定安抚流民的职能。冀相定行台处于六镇大起义的核心区，荆、豫、徐、梁益4个行台，则是统管南方诸州郡的机构，兼理对梁战争。 这样的区域划分，与现在的省际区域，其实已经很相近了。可以说，行台制度此时已经进化到相当程度，已经能为中央分担很大管理职能。北魏中央对行台官员的作用，也逐渐由中央尚书派出，转变为地方州郡主官升任。这是行台制度地方化、固定化的一个主要标志。 当然，行台在演进过程中有这样那样的特点，与后世行省不尽相同。比如说行台长官品级不固定，有时其职级尚不如地方州刺史的官位高，但行台因为代表皇帝权威，可以以较低级别的官员，统管高级别的地方官员。这是后世行省制度的渊源，也是增加地方一级行政区的要旨所在。 北魏分裂为东魏西魏后，东魏北齐全盘继承北魏政治制度，行台区更加成熟和固化，完成了临时派出机构向地方行政区机构的转化。东魏北齐既有因战事临时设置的军事行台，也有辖区稳定的行台。 其中较为稳定的大致有9个，分别是晋阳行台（驻节晋阳，今山西太原）、幽州东北道行台（蓟城，今北京）、朔州北道行台（马邑，今山西朔州）、山东（河北）行台（中山，今河北定州）、晋州行台（平阳，今山西临汾）、河阳道（河南道）行台（洛阳）、豫州行台（悬瓠，今河南汝南）、东南道行台（彭城，今江苏徐州）、扬州道（寿阳道）行台（寿阳，今安徽寿县）。 可以看出，除了晋阳、朔州、晋州三个行台军事色彩相对浓重一些，其他的都是各大地理区域的行政中心，相当于东魏北齐的一级行政区，担负着管理州一级单位的职能。 隋朝统一后，一度因为战事较多，也设置了行台省。隋开皇年间，为了伐陈，共设置了 5 处行台省，即河北道、河南道、西南道、山南道、淮南道行台省。但战事平定后就立即罢去了行台。 唐武德年间，共建立有6处行台省，有东南道、显州道、益州道、陕东道、河北道、襄州道行台省。但是随着唐朝的完全统一，行台又遭到了全面罢废。 后来唐朝设置的道、宋朝的路，都有一定省级单位建置的用意，但其职权范围和官员稳定度都远不如行台，究其原因，大一统王朝基层行政结构相当稳固，统治者不愿假权于人，对行台这种较大区域的行政长官怀有一种莫名的恐惧。因而道、路等单位，都被朝廷极度分化牵制，使其无法专掌一方之政，只是在管理层级上为中央分担一定压力。 后来到了金朝，远绍北朝的行台制度，设置了一些行省，元朝在金朝行省制度的基础上结合本民族的特点建立新一级地方最高行政机构—行省，从而开启了近代中国省制长达七百年的历史，影响到明清甚至今天我国的地方行政体制。 |
|
|
