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前言：2019年5月，民建成都市委会副主委黄浩、调研处处长钟琪带队到金牛区调研社区居家养老服务体系建设，中共金牛区委统战部常务副部长熊军陪同调研。现提供调研形成的报告全文，请全体会员认真学习。 成都市已进入老龄型社会。2018年，成都市65岁以上老年人口占比达14.3％，远超过全国11.9%的水平，同时超过同为西部中心城市的重庆市12.50％的水平，也超过四川省14.17%的水平。养老服务成为成都市经济社会发展中的重要问题之一。依托社区发展居家养老服务是未来养老服务发展的主要方向，对于满足老年人多样化的需求、提升社会养老能力和水平具有重要意义。近年来，为破解居家养老难题，成都市将持续推进社区居家养老服务体系建设列入市政府民生实事目标，不断推动社区居家养老服务的发展。 一、主要做法及成效 成都市是民政部和财政部确定的全国首批居家和社区养老服务改革试点地区，辖20个区（市）县和两个直管区，375个街道（乡镇），4351个村（社区）。目前，居家养老已成为成都市多数老年人首选的养老方式。成都市做了大量努力以增加社区居家养老服务供给，旨在推动老年人在家门口享受高质量的养老服务。 （一）构建“一院一中心多站点”的社区养老服务配套设施体系。成都市大力推动养老服务设施规划布局，共规划社区养老服务设施2157处、养老机构515处，要求新建社区养老服务设施与住宅项目同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，老旧社区通过购买、置换、租赁合法用房等方式配套养老服务设施。按照15分钟养老服务圈的理念，初步构建了一院（社区养老院）、一中心（社区日间照料中心）、多站点（养老服务站点）的社区养老服务配套设施体系。在全市建成30张床位以上的社区养老院200个，覆盖了中心城区所有街道，为老年人提供“入院不离家”的医养结合服务。建成社区日间照料中心2621个，覆盖了94%的城市社区和50%以上的农村社区，打通了养老服务“最后一公里”。社区养老服务站点嵌入居民小区院落，整合利用小区公共空间闲置资源，引入公益性和专业化的养老服务机构为老年人提供居家上门服务。全市各类社区养老服务设施每年提供机构托老、助餐、助浴、助洁、助医、助急、助行等服务达400万人次。 （二）大力发展普惠制社区养老服务。为保障城乡社区特殊困难老年群体就地就近享受养老基本公共服务，多措并举增加普惠制养老服务供给。一是以公建民营为突破点夯实兜底保障基础。累计投入近4亿元建成13个公建民营社区养老机构，投入3.3亿元建设14个县级综合社会福利中心，全市公办养老床位达3.5万张，实现了政府兜底保障供养的特殊困难老年人“愿进全进、应保尽保”。二是建立完善基本养老服务补贴制度。2018年为4.56万名困难老年人发放养老服务补贴3285.19万元，为40万名老人发放高龄津贴3.89亿元，按照每人每年300元的标准，为城乡低收入家庭中的5.95万失能、失智、残疾、独居等特殊老年群体购买居家养老服务。三是补齐农村社区养老服务短板。探索形成了“一中心、多站点、重巡访”的农村居家养老“110”服务模式。选择在老年人口数量多、公共服务基础较好、覆盖范围较广的村建立农村居家养老服务中心；选择较为集中、住房宽裕的农家小院建立农村互助养老服务点；组织村（社区）干部、村民小组长、老年协会会员和志愿者，重点对空巢老人、经济困难的失能老人等实施居家助老巡访服务。全市建成农村居家养老服务中心1104个，农村互助养老服务站点2405个。四是积极参与城企普惠养老专项行动。通过开展城企联动，激发社会资本参与养老服务，争取中央预算内补助等方式扩大普惠性养老服务供给。经自愿参与、各区（市）县推荐，市级部门核查、行业专家评审，首批签约2家企业。 （三）形成可持续的社区养老服务长效机制。一是落实社区养老服务机构鼓励扶持政策。实施社区养老服务设施一次性建设补贴和运营补贴制度。2018年累计向各类社区养老服务机构发放建设补贴1.02亿元、运营补贴2400万元。出台优惠政策明确社区养老服务机构用水、用气、用电价格均执行当地居民生活类用水、用气、用电价格。出台激励措施培育社区养老服务连锁品牌，对在全市范围内连续3年连锁运营城乡社区日间照料中心10家及以上、服务质量良好的养老服务机构或社会组织，经综合评估后给予每个日间照料中心一次性奖励1万元。二是大力推进社区嵌入式养老示范项目建设。2019年将投入资金2000万元，重点支持以日托养老服务、家庭病床、合伙居家养老等为特色养老服务的社区嵌入式养老示范项目，积极推动养老服务向小区院落嵌入、向居民家庭延伸，实现机构养老家庭化、家庭照护专业化、社区养老服务便民化。三是大力推进老年人助餐服务体系建设。遵循“政府引导、社会参与、市场运作、公益导向”的理念，依托现有城乡社区日间照料中心和社会餐饮企业等设置社区长寿食堂。截至目前，全市开展常态化助餐服务的点位达318个，2019年将新增168个、改造提升56个社区老年助餐服务点。 （四）推动社区居家养老服务综合改革重点领域和关键环节取得新突破。成都市是全国居家和社区养老服务改革试点地区，温江区、武侯区、金牛区、邛崃市是全国智慧健康养老示范基地。近年来，成都市以示范试点为契机，坚持改革创新，努力推动社区居家养老服务改革取得新进展。一是依托“互联网+”实现社区居家养老服务智慧化。依托“天府市民云APP” 定期发布更新社区养老服务需求资源，绘制完成养老“关爱地图”，集成全市居家老年人基本情况、养老服务需求、社区养老资源布局和服务清单等数据，搭建供需对接平台，形成全人群覆盖、全方位服务、全过程管理、全天候响应的智慧养老服务体系。二是深化医养结合推动社区养老服务专业化。出台促进医养融合发展的实施意见，推进居家社区养老与基层医疗机构融合发展。截至2018年底，成都市已有10家公益性基层医疗卫生机构在相对独立的区域设置养老机构，为失能（半失能）、失智（半失智）老年人提供医养结合服务。以65岁及以上常住居民为服务重点，积极推进家庭医生签约服务和基本公共卫生服务有效融合，为171.4万名65岁以上老年人建立健康档案，与126万老年人签订家庭医生签约服务协议，提供上门服务78.54万人次，免费体检97万人，中医药健康管理服务155.29万人次。三是聚焦居家环境适老化改造。根据老年人身体状况和居住房屋情况，实施居家无障碍和安全性改造，配备助行器、助听器、穿衣板、护理床等适老康复辅助器具，减少老年人居家养老存在的风险。市级财政资金对散居特困、低保及低保边缘家庭中的失能、失智、伤残、独居、高龄老年人家庭，以及计划生育特殊困难老年人家庭给予每户最高1000元的资金补助。截至目前，累计发放资金1600万元，资助22000户特殊困难老年人家庭适老化改造。支持老旧小区既有住宅增设电梯，2018年出台政策明确市级财政对居民既有住宅自主增设电梯项目给予20万元补助，全市老年人集中居住的老旧小区已启动增设电梯97台。四是开展长期照护保险试点工作。将城镇职工基本医疗保险参保人员全部纳入长期照护保险保障范围，探索解决长期失能人员，尤其是失能老年人的生活照料等问题。试点工作开展以来，为1.9万名60岁以上失能老年人支付每月1005元-1690元的护理补贴。 二、存在的主要问题 成都市社区居家养老服务体系建设在取得一定成效的同时，仍存在一些问题。 （一）政府职责定位不清，“越位”和“缺位”并存。“越位”是指政府的过度参与。目前成都市的社区居家养老服务主要是在政府强力推动之下发展的。这种做法短期效果明显，但长远看会造成一些新问题：一是政府过度介入，导致企业利润空间狭小，不利于居家养老服务市场的培育；二是政府介入过多容易使其他主体产生对政府的依赖心理，把家庭应该承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，长此以往政府将不堪重负，并且导致对政府政策制定、规划布局、监督评估等其他该负责任的挤占。缺位主要体现在法律法规不健全、资金保障不足、监督评估机制缺失上。 （二）服务功能有待完善。老年群体存在多元化、多层次的养老服务需求，不同年龄、不同性别、不同健康状况者养老服务需求不同，但政府对社区居家养老服务发展的要求基本上是一刀切，较重的行政化色彩使得养老服务过于统一化。加上受到人才不足的制约，社区居家养老服务在供给数量、质量以及结构上较为趋同，多以提供日常生活服务和家政服务为主，医疗护理、心理咨询、临终关怀等专业化的服务严重缺乏。 （三）资金保障有待完善。大多数老年人收入水平低，消费能力有限。因此居家养老服务需要大量资金投入作为保障。目前资金来源主要是政府财政补贴和部分福利彩票收入，难以满足居家养老服务不断扩大的需求。政府在社区居家养老方面的资金投入相对有限，使居家养老服务难以覆盖全部老年人。资金短缺还会使社区的基础设施建设、环境条件、服务水平等受到较大制约，许多环节都无法正常运行。如部分日间照料中心和老年食堂因资金短缺被迫停止运营。 （四）从业人员缺乏，专业化程度低。社区养老服务人员社会地位和工资待遇都比较低，工作强度大，导致本地适龄劳动力不愿参与到养老服务的队伍中，专业的护理人员不愿跨入居家养老服务领域，社区居家养老服务人员专业水平不高。在专业养老服务人员严重不足的情況下，志愿者队伍成为养老服务的重要补充力量，但目前我国还没有健全志愿者激励和培训机制，志愿服务不规范，缺乏系统性和连续性，难以在养老服务中充分、长效地发挥作用。 （五）基础设施不完善且功能发挥不完全。政策要求每个社区建立一个日间照料中心，但有些老旧社区无法提供符合要求的场地来建设，为完成目标想方设法找到的场地要么比较狭窄、可覆盖的人数有限，要么存在先天性隐患，无法达到规范要求，许多社区日间照料中心的运营机构因此无法取得相应的资质证明，也无法享受政府的各种优惠政策和财政支持。另一方面，一刀切的统一要求使得一些设施功能得不到发挥，导致资源浪费。比如一些心理咨询室由于缺乏相应的专业人员支撑而沦为虚设，一些康复室的跑步机和单车，由于长期搁置而破损，手工坊由于缺乏老师也多成摆设。 （六）居家养老服务机构运营困难。成都市居家养老服务的运营机构在进驻社区后往往难以维系生存，一两年后就不得不中断服务，退出社区。目前全市的社区日间照料中心只有小部分盈利，一半以上已经处于“死亡”状态。主要原因在于运营机构自身的盈利能力不足，其服务内容、宣传手段、专业人员、管理方法及营运能力等都非常有限，再加上老年人的养老消费观念落后，舍不得花钱购买服务，政府购买提供的免费服务项目广受欢迎，需要收费的服务项目却无人问津。 三、对策建议 针对上述存在的问题，所需要采取对策措施是: （一）合理界定政府责任 在社区居家养老服务发展的初期离不开政府的推动和引导，服务的规划、组织、实施、监督整个过程中都需要政府发挥作用，但并不意味着政府要包办所有事情。应明确政府责任，按照“政策引导、政府扶持、社会参与、市场推动”的原则，把能够交给市场做的交给市场，能够让社会组织做的交给社会组织。政府的功能与责任主要体现在制定规则、做好规划、资金扶持、基础设施建设、监督评估等方面。政府应积极倡导社会力量参与居家养老服务的提供，为其提供制度上的保障、政策上的优惠、资金上的支持，缓解其在运作中可能产生的困难，通过市场化机制使养老资源得到合理配置和有效利用，通过专业化的社会组织和企业，实现专业人做专业事。 （二）构建需求导向的社区居家养老服务体系。社区居家养老服务体系建设应以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标。加强信息化建设，建立健全老年人口健康档案，摸清老年人口基本信息、健康状况、慢性病及重大疾病情况以及就医情况等，并在建档基础上，细分人群，发现需求，定期对老年人进行跟踪调查，建立动态养老需求信息系统。根据养老需求合理安排养老资源，提供针对性更强的养老服务，更好地构建社区居家养老服务体系与内容，优化养老服务类型，促进养老服务多样化、个性化发展，尽量避免“一刀切”。 （三）引入社会力量，多渠道筹集资金。首先确保政府投入，在财政预算中设立“居家养老专项资金”项目，保证必要的财政资金投入，各级政府应确保配套资金及时到位，保证补贴经费和工作经费的落实。出台优惠政策，积极引导和鼓励企业、社会团体及个人捐赠支持社区居家养老服务的发展，或通过发行老年福利彩票等方式，广泛募集社会资金。继续鼓励支持社会力量投资兴建和运营城乡社区老年日间照料中心，对符合要求的机构给予建设补贴和运营补贴。加大扶持力度，积极引导社会力量举办规模化、连锁化、社区化的养老机构，鼓励专业的养老机构运营社区居家养老服务。 （四）加强专业化队伍建设。加强养老服务人才培养工作。把养老服务人才队伍建设纳入教育培养计划，高等院校和中等职业学校增设老年服务管理、老年医学、护理康复等相关专业和课程，鼓励毕业生从事养老服务工作。加强养老服务人员的职业技能培训。把养老服务技能培训纳入城乡就业培训范围，落实职业培训补贴政策，鼓励农村转移劳动力、城镇就业困难人员等通过培训从事养老服务工作，同时对在岗养老服务人员进行职业培训。提高养老服务人员的薪酬水平，引导社会对养老服务职业的尊重，促进养老服务专业化的发展。加强志愿者队伍建设，逐步实现社区居家养老志愿服务的規范化和常态化。増加心理疏导、护理服务、文化娱乐等专业志愿者数量，积极开展集中助老服务。通过养老服务智能化的发展部分替代人力。 （五）完善社区基础养老设施建设。加快落实社区养老服务场地和设施建设，加快日间照料中心、托老所、嵌入式中小微养老机构建设。在日照中心配备医疗护理、康复辅具、文娱活动等设施，使日照中心成为社区老年人日常活动中心。社区养老院则主要为失能、半失能或失智老年人提供长期养老服务，解决失能老年家庭的日常照料问题。继续对社区的居住环境与老年困难家庭进行“适老化”改造，如增加社区无障碍斜坡、增加路边休息椅、安装厕所扶手、助行器、地面防滑处理等，为老年人提供更为安全的环境。 （六）健全社区居家养老服务评估机制。应建立和完善社区养老服务的供给评估机制，将评价制度化和标准化。针对目前评估人员多由居家养老管理人员兼任的问题，可借鉴发达国家经验，组建中介性评估机构，鼓励社会力量介入社区居家养老服务评估，保证评估监督主体的客观公正，促进居家养老服务向规范化、制度化和健康有序的方向发展。培养专业化评估队伍，评估人员应该具有包括医学、社会保障、人类学、心理学等各方面相关知识。 |
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