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随着新兴经济体与发展中成员发展，WTO成员收入水平差距初步减少；这些变化既是WTO部分促成的结果，又反转对WTO提出改革要求。 文丨北京大学国家发展研究院教授 卢锋 《WTO改革2019新进展（上篇）》参见此处
在WTO规则体系内，通过履行通告与透明度（Notification and transparency）义务，提升政策体制环境的“可预见性（predictability）”，是保障实现最惠国待遇、非歧视原则、自由贸易、公平竞争等WTO基本原则的必要前提。除GATT第10条一般性规定外，该原则在多个特定领域多边规则中得到表述。由于种种原因，过去通告规则实际执行情况不尽如人意，部分发展中成员相关义务履行存在不同程度欠缺，也有发达成员未能充分履行通知义务。在美欧日等主要发达国家推动下，加强履行通告与透明度义务成为新一轮WTO改革议题之一。部分发达成员在强调相关改革必要性时强调，如果世贸组织一些成员对各自国土范围内实施的补贴未予或大部分未予通告，其它成员便无法评估其贸易影响，或无法了解已告知补贴方案的实际运作情况，由此派生的扭曲效应会给其它成员工人和企业造成不公平竞争待遇，阻碍新技术的开发和应用并对国际贸易正常运行并造成负面影响。
2018年11月12日，WTO货物贸易理事会应美欧日等国要求公布了一份WTO改革提案《提高透明度和加强世贸组织协定下通知要求的程序——来自阿根廷、哥斯达黎加、欧盟、日本和美国提交的通信》，要求WTO成员应对其所适用的WTO协议执行情况履行通告义务，对履行通告义务有困难的发展中成员可以寻求WTO秘书处援助。该提案建议对未如期履行通告义务又未向WTO秘书处寻求援助成员给予如下处罚：“对于未履行通告义务满一年但是不满两年的成员，从第二年开始，该成员代表将无法获得任何主持WTO机构的提名；在贸易政策审议大会上该成员对其他成员的提问，其他成员无需作答；该成员在原先正常上缴WTO预算经费的基础上上浮5%，从下一个两年预算周期算起；WTO秘书处将每年向货物贸易理事会报告该成员履行通告义务情况；该成员需要在总理事会上做特别报告。对于未履行通告义务满两年而不满三年的成员，从第三年起，除适用上述处罚外，该成员还将被认定为‘非活跃成员’；在WTO正式会议上，只有当其他成员代表发言后，该“非活跃成员”代表才能发言。”
欧盟去年提交在《WTO现代化方案》中提出要增强补贴的透明度，认为“缺乏关于成员国提供补贴的全面信息是现行制度在执行过程中最大缺点之一。”欧盟为此建议建立一个可反驳的一般推定，据此如果特定成员补贴未主动通告可被其它成员反通告，如成立则可被认定为补贴甚或造成严重损害的补贴。《SCM协定》现行规则认定出口绩效补贴和进口替代补贴属于禁止性补贴，欧盟认为现实中许多严重扭曲国际贸易补贴类型在现行规则下无法得到有效识别，欧盟建议使现行规则原则上允许的但却有害的补贴类型服从更严格的规则，包括导致产能过剩困扰多个经济部门的补贴、无限制的担保以及对没有可靠重组计划的资不抵债或陷入困境企业所提供的补贴。
今年WTO通告程序改革进一步发酵。3月份美国贸易议程报告延续去年美国表达的立场，把WTO成员必须遵守通告义务作为改革四大主题之一。美国认为履行通告义务履行松弛无力使得WTO缺乏评估执行现有规则的关键信息并使得相关谈判难以推进。提出要采取具体措施使得未能履行承诺义务成员面临后果，同时强调更好利用WTO现有委员会来提升透明度以及WTO规则整体实施效果。
中国5月份改革建议，也把这个议题作为WTO改革的12个改革行动领域之一，并提出五点建议：一是发达成员在履行通报义务上发挥示范作用，确保通报全面、及时、准确；二是成员应提高补贴反向通报质量；三是成员应增加经验交流；四是秘书处应尽快更新通报技术手册并加强培训；五是应努力改进发展中成员通报义务的履行，对最不发达国家通过技术援助加强其通报能力建设。中国建议在肯定这方面改革必要性同时，重视不同类型成员都应全面履行相关义务，注意照顾最不发达成员克服履行义务的具体困难，相关立场体现出建设性与均衡性特点。
今年这个领域改革重点进展之一，是发展中成员群体就此提出具体主张。7月10日，非洲集团、古巴、印度提案“通过包容性方式加强世贸组织透明度与通报”，提出解决某些成员履行WTO承诺问题需从履行四方面通报义务着手：包括定期通报影响现有服务贸易协议有关“模式4自然人流动 (presence of natural persons)”承诺的入境相关措施执行情况，《与贸易有关的知识产权协定》有关发达国家在向最不发达国家转让技术方面负有法律义务条款，专利申请中披露传统知识和遗传资源的来源等。该提案强调，比通告义务更重要的是世贸组织的运作必须透明与包容。
从目前情况看，各方原则同意加强履行透明度和通告义务必要性，然而WTO成员对改革重点取向和方法看法存在明显差别。例如美国等主要发达成员希望对不履行通告义务成员实施处罚以强化规则，中方则希望发达成员能在履行通报义务方面发挥示范作用。另外各方对加强通告纪律和透明度重点对象领域认识不同，如美方希望加强在《反倾销协定》《补贴与反补贴协定》《保障措施协定》、GATT1994第17条关于国营贸易规定、《技术性贸易壁垒协定》等规则的通告义务。中国则对美国滥用安全例外条款和贸易救济明确表示不满，希望“加强对以国家安全为由加征进口关税等做法的通告纪律，对措施开展多边审议”。印度、非洲集团等发展中成员则就服务贸易协议模式4“自然人流动”以及发达成员向最不发达成员技术转让等方面规制执行情况，提出不同于发达成员优先关注议题的观点。
 以上诉机构（Appellate Body: AB）为重要组成部分的争端解决机构，是WTO多边规则体系大厦重要支柱之一。美国为施压WTO成员接受其单边改革议程，对上诉机构运行中某些不完善因素借题发挥，从2017上半年开始蓄意杯葛上诉法官正常遴选过程，造成在编法官严重缺员危及上诉机构和争端解决机制正常运转。表1信息显示，目前上诉机构定编七位法官仅三位在岗，其中两人年底任职到期需离任。去年有关各方已对化解危机及必要改革提出了建设性意见，召开了十多次会议研讨如何破解僵局，然而未能改变美国等少数成员继续抵制启动遴选过程立场。今年包括中国在内更多WTO成员上交提案，就改革上诉机构运行机制建言，并呼吁尽快启动上诉法官遴选过程。
中国今年5月改革提案12项“行动领域”第一项就是要打破上诉机构法官遴选僵局，优先解决这个关乎WTO正常运转的最为紧迫问题。6月25日非洲集团向WTO提交有关上诉机构改革提案，提出系统改革建议并要求尽快启动法官遴选进程。建议主要内容包括：上诉法官遴选应在法官任职期满3个月前自动启动；现任法官在任职期满后没有人补缺情况下需继续履职，但超期履职不能超过2年；将法官数量从7人增到9人，法官任职期限改成7年但不能连任；对案件审查和提交报告期限为90天，特殊情况可延到120天，相关方提交文件数量不得超过30页；上诉机构在任何情况下都不应就争端任何一方未提出问题发表声明。
鉴于12月10日上诉机构可能失能瘫痪前景，今年夏秋以来更多WTO成员特别是发展中成员加入呼吁启动遴选过程。2019年8月2日114个成员提交启动上诉机构法官遴选提案，在8月15日争端解决会议上墨西哥代表签署成员发言。9月18日泰国和马来西亚加入，116国再次联名上交提案。116签署成员除绝大部分发展中国家外，也包括部分发达成员如加拿大、澳大利亚、韩国、新西兰、新加坡、以色列等，但不含欧盟和日本等主要发达成员。
2018年6月22日WTO争端解决机制讨论会上美国对上诉机构运行提出若干质疑，美国以这些问题未能解决为由继续其既有立场。美国质疑集中在以下几个方面。一是抱怨AB未能按规定及时裁决案件。DSM为促进迅速解决争端规定90天为上诉完成期限，2011年后AB上诉案件平均处理耗时149天，2014年5月后平均耗时163天。美国指责AB总给不能按期完成判决找理由，而不是为确保遵守规则改变行为，WTO成员对此未能尽到督促责任。二是抱怨“越权裁判”：AB试图给大量咨询意见 (advisory opinions)，超出其解释现有条例职权。三是抱怨上诉机构与专家组试图对争端进行独立调查并施加新的法律标准，而非客观评估争议各方提供证据。四是抱怨任期已过法官仍然处理案件。上述指责在某些具体细节上虽然并非完全没有依据，然而美方一再杯葛上诉机构法官遴选显然不是要完善相关机制程序，而是试图利用WTO一票否决机制以操控WTO改革议程。今年7月WTO上诉机构就中美DS437执行之诉形成对美不利裁定结果，美国指责上诉机构执法不公并以此为由继续坚持其错误立场。
 WTO创建四分之一世纪以来，世界经济快速发展并出现多重深刻演变。信息技术产业革命与互联网快速普及重构世界经济，电子商务与数字经济新业态蓬勃发展要求创新相关多边经贸规则填补空白。中国经济超预期追赶与全球经济增长动力构成发生“三重转换”伴随国际经济利益结构嬗变，对适应早先历史时期美国和G7支配全球经济增长格局环境下形成的现有多边规则带来调整压力。随着新兴经济体与发展中成员经济整体较快发展推动WTO成员收入水平差距初步减少，发达成员与发展中成员对经济全球化及多边规则立场态度悄然转变。这些变化既是WTO积极功能部分促成的结果，又反转对WTO规则提出改革要求。
去年似乎突兀而起的WTO改革话题很快形成必要性共识，显示WTO改革成为时代需要与趋势。今年改革推进到对一系列具体规则议题讨论磋商。虽然上诉机构改革困境尚未取得突破，116个成员联合提案仍代表有关议程的重要进展。有关发展中成员地位和待遇改革问题，引发各方最为激烈的争议交锋。年初部分成员决定通过开放诸边的途径启动电商规则磋商及后续谈判活跃推进，构成今年WTO改革的重要亮点。履行通告义务这个程序性议题领域改革也开始进入破题阶段。
作为WTO成员中最大新兴经济体，中国政府高度重视WTO改革。从近期改革进展情况看，中国在上述及其它问题采取了务实理性的改革立场，并重视处理几个方面关系。一是中国经济社会发展利益和要求与多边规则与时俱进演变发展的关系，二是坚定支持维护广大发展中成员诉求权益与推动某些必要改革议程的关系，三是明确抵制反对个别发达国家不合理主张及片面要求与务实合作及必要灵活性的关系。从上述改革议程最新进展看，中国目前合理务实主张取得了较好反馈和成效。
中国与美国在当今及可预见未来是世界上两大最重要的经济体，这个特征决定了目前全球经济格局演变内生多边经贸规则改革，与中美经济对比格局演变内生双边经贸关系现实调整，二者具有内在联系与互动关系。在WTO改革S&DT议题上，美国主张有意重构与发展中国家整体关系，也凸显调整对华经贸关系诉求。其他领域如电商规则磋商、加强通告程序改革等，中美立场差异与美方博弈意图也清晰可见。纵观近年美国调整对华经贸方针，与我双边磋商、创建新区域经贸规则、推进WTO改革等三个界面相互配合的战略用意已然和盘托出。当然，两国对某些问题改革认知也存在不同程度交集，给双方后续务实合作预留空间。
最后需指出，美国WTO改革首要目标指向所谓非市场体制扭曲作用，这方面立场认知相当程度被美欧日本组成的所谓“三边进程”共享。今年1月和5月“三边进程”在巴黎和华盛顿召开第五次和第六次贸易部长会议，继续研讨设计在WTO改革中推荐这方面新规则的概念框架与建议文本。美欧日这方面改革意图，与中国目前表述的十多个领域系统改革主张毫无交集。经济体制争议及其在多边规则领域投射，应是WTO改革将面临的最为敏感与棘手议题，对中美以至中国与主要发达国家经贸关系能否向合作新范式过渡构成关键考验。
本文仅代表作者本人观点。根据笔者在2019年10月29日CF40“外滩金融峰会”相关议题报告会发言拓展整理而成。感谢李双双、郭文、石先进、刘鎏等人提供的各种帮助。责任编辑徐瑾 Jin.Xu@FTChinese.com
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