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基层劳动人事争议调解组织，是解决劳动人事争议的第一道“防火墙”，是和谐劳动关系的稳压器，是化解劳资矛盾与纠纷的重要组成部分，在构建和谐劳动关系和维护社会稳定中发挥着重要而独特的作用。 近年来，随着陕西省扶风县经济社会的加速发展，劳动人事关系主体日趋多元化，劳动人事领域格局日趋多样化，各种劳动人事关系日趋复杂化，用人单位与劳动者之间的利益冲突不断发生，劳动者的维权意识也在进一步增强，导致劳动人事纠纷仲裁诉求居高不下，劳动人事争议处理工作面临严峻挑战。建立健全并发挥基层调解组织的作用势在必行，急需构建一条解决劳动人事争议的绿色通道，加大调解工作力度，最大限度地将劳动人事争议化解在基层，处理在萌芽状态。 在此背景下，2012年以来，扶风县坚持“预防为主、基层为主、调解为主”工作方针，在全市率先实施了基层劳动人事争议调解组织网格化、规范化建设，强化基层劳动争议调解组织第一道防线功能，创新实施劳动人事争议“裁审访调”有效衔接和庭前、庭审、庭后跟进调解的案件审理机制，取得了一定的成效，但也存在一些问题。结合工作实践，通过实地走访、电话征询、座谈交流，笔者对全县基层劳动人事争议调解组织建设及作用发挥情况，进行了专题调研。 一、基层争议调解组织建设及运行情况 （一）调解组织建设。2012年以来，根据中、省、市关于加强和完善各级劳动人事争议调解组织建设的文件要求，扶风县加快推进基层劳动人事争议调解组织建设，率先在全县8个镇（街）、9个用人单位主管部门成立了劳动人事争议调解委员会，43家重点企业和2个工业园区均成立了劳动争议调解委员会，聘任专（兼）职调解员232人，初步建立了多层次、多渠道的劳动人事争议预防调解网络，劳动人事争议基层调解组织组建覆盖面已达98%，覆盖密度正在不断扩大。2017年10月，重新对基层劳动人事争议调解组织进行了完善和规范，统一组织名称、统一制度牌、统一悬挂标徽、统一业务培训，但办公设施、设备的配备还参差不齐。制订了“劳动人事争议调解组织工作职责”、“劳动人事争议调解工作程序”、“劳动人事争议调解员行为准则”等一系列制度，建立了走访检查制度，了解工作开展情况。在管理上，基层各级劳动人事争议调解委员会由所在镇街、部门管理，业务上由县劳动人事争议仲裁委员会统一领导、统一管理，县劳动人事争议仲裁院负责业务指导。 （二）调解人员培训。在劳动人事争议调解组织建立之初，全县初步建立了调解员学习培训制度，采用一事一训、专题培训、集体讨论等多种形式，加强培训。通过学习与培训，使基层调解人员不断加深对劳动人事争议调解工作重要性的认识，提高依法调解的能力，对调解员规范的行为养成、意识提高起到塑形入轨的作用。近年来，由于省、市很少举办调解业务培训，目前无人取得劳动人事争议调解员证。每年县上都从县级调解组织中选派一线调解员参加省厅组织的仲裁员培训，取得劳动人事争议仲裁员资格，再以此为骨干采取传帮带方式，继续延伸基层调解员培训。邀请市劳动人事仲裁业务专家，分批次对全县调解员进行法律法规、调解技巧等知识培训。同时，建立了全县基层调解员微信群，相通信息、交流经验、探讨案例，进一步提升调解员的业务水平。 （三）办案运行效果。通过对全县已经符合办案条件的42个调解组织机构运行、办案程序、办案结果等情况的调研，总体运行较好，使很多争议纠纷都化解在了萌芽状态，减少了仲裁案件的发生。但仍发现很多调解组织因单位人员变动、职务职能变更，加之年龄差异和知识更新的等因素，面对劳动者与所在单位因劳资纠纷发生的争议，不能及时发现、及时介入、及时协调、及时化解，而是通过单位行政安排被动的调查了解，组织协商，导致矛盾双方很难接受调解。一部分调解员的积极性不高，遇到争议无处下手，推诿不前或久拖不调，致使小争议拖成大争议，调处结果不尽人意，大部分案件都推交到了县劳动人事争议仲裁委员会，主要是调解员业务素质和办案能力不够强。通过从基层反馈、劳动者反映和县劳动人事争议仲裁委员会接待咨询、立案审查的情况综合分析，2018年全县共接待受理各类劳动人事争议纠纷365件，其中经过调解处理89件（企业组织调解11件、镇街组织调解7件，行业部门组织调解23件，县劳动人事争议调解委员会调解48件），其余都通过仲裁程序处理。 二、目前存在的问题 （一）基层调解组织建设尚有缺位，部分作用发挥不明显。在企业设立劳动争议调解委员会，是依据《劳动法》、《企业劳动争议协商调解规定》等法律法规，即“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”。这是一种典型的任意性规范，因为根据《公司法》等法律法规，企业内部机构的设置，可由企业自主决定，其内部是否设立劳动争议调解组织，完全取决于企业本身。目前，不仅扶风县乃至全国各地的现实状况是企业劳动争议调解组织脱离不了对被用人单位的依附而使劳动者对其存有戒备、缺乏信任感，不愿通过调解组织解决争议。《劳动争议调解仲裁法》实施后，仲裁的受案范围扩大、调解仲裁程序优化，尤其是仲裁不收费等，使劳动者更加认同争议的仲裁处理程序。同时，一些企业劳动争议调解名义上有组织、有制度、有规范，但多数被“束之高阁”置而不用，在处理劳动争议时很少启用劳动争议调解机制，真正通过劳动争议调解组织解决的劳动纠纷较少，部分基层调解组织作用发挥不明显。 （二）领导对调解工作重视不够，调解组织建设推进较慢。有些单位领导认为基层劳动人事争议调解“职能软”，可有可无，未能把基层劳动人事争议调解工作提上重要议事日程，对基层劳动人事争议调解工作投入不够，支持不力也没有经费保障；镇（街）劳动人事争议调解组织有名无实，不能有效地发挥作用；部分企业往往认为生产经营、经济效益是首重，认识不到调解组织建设的重要性，认为发生劳动争议时，不需要企业费时费力的调解，直接按法律规定进行仲裁处理就可以了。因此，往往没有抽出专人负责调解工作，都是工会或者人力资源部门职工兼职负责，也没有专门的经费保障，不能保障场所、办公设备等。从事调解工作的人员认为，自己增加了工作量而待遇却未提高，必然缺乏工作积极性，局限了调解组织功能的发挥。 （三）调解员素质参差不齐，调解组织队伍建设亟待加强。目前，全县各企业、单位的调解人员大都是兼职调解员，在时间和精力上均受限制，而且现有的调解工作人员大部分没有受过正规的法律教育，文化程度参差不齐，对相关政策法规了解不深，调解方式方法相对陈旧单一，多停留在教育说服和情感影响上，依法分析、定纷止息的能力较弱，不能适应新形势下调解工作的需要，调解能力还有待进一步提高。此外，一些单位调解组织专职调解员配备不到位，人员不稳定，调解员往往身兼数职，工作疲于应付、推诿矛盾现象仍然存在。 （四）调解组织经费投入不足，调解工作缺乏必要保障。相对于各级综治、司法部门人民调解组织有机构、场地和经费的多项保障措施，基层劳动人事争议调解机构特别是企业调解组织没有专门的经费保障。前期的调解组织“六统一、五上墙”和人员培训等建设经费，都是由县人社局从紧缺的相应经费中拨付，但各基层调解人员的案件调解补助经费却无法落实。经费投入的不足既不利于劳动人事争议调解工作的开展，不利于矛盾纠纷的及时妥善解决，也不利于调动调解员的工作积极性和队伍稳定性。 三、思考与建议 切实解决好基层劳动人事争议调解组织规范化运行问题，扶风县还需在实践中不断完善和探索。通过完善制度，健全机构，进一步加强劳动争议调解工作基础建设，科学规范地调解处理劳动人事争议案件，建立制度完善、机构健全、队伍优良、程序规范、执行有力的调解组织，使争议调解工作早日走上制度化、规范化、法制化的轨道。建议做好以下几方面的工作： （一）加大宣传力度，提高预防调解工作认识。积极创新宣传手段，通过报刊、电视、微信、公众号等传播媒介，扩展劳动人事争议调解工作的宣传渠道，加大《劳动争议调解仲裁法》、《企业劳动争议协商调解规定》等法规的宣传力度，提升劳动争议调解工作社会影响力和知晓度，增强广大劳动者主动接受劳动争议调解的意识和观念。从劳动者身边事入手，从小争议着手，着力化解劳动者和用人单位之困，力求把纠纷化解在基层，赢得劳动者的理解和信任，逐步形成有劳动纠纷找调解的社会共识和劳动关系自我协调机制，积极营造人人关注调解、支持调解、参与调解的良好社会氛围。 （二）强化调解组织，扩大调解组织辐射网络。一是继续推进在各类非公企业中建立争议调解组织，力争中型以上非公企业和工业园区、重点区域基本组建调解组织。按照“预防在先、发现在早、化解在小”的要求，引导各类调解组织及时预警预防、积极主动介入纠纷处理。二是结合各类企业多集中于工业园区的实际，大力推行“区域性+多元化”的扶风特色调解模式，在工业园区建立专业性调解组织，搭建“调解中心、调解员、企业调解委员会和联络员”的“四位一体”调解网络，建立以矛盾纠纷排查机制为核心，以委托调解、仲裁审查确认等制度为保障的纠纷预防调处体系。三是重点推动县内各类商会、青年企业家协会、社会团体等组织建立调解组织，依托协会组织、行业特点开展矛盾纠纷化解，逐步形成企业和基层调解、行业性和区域性调解相结合的多渠道、开放式的劳动人事争议调解工作网络，力争将50%左右的简易、小额争议通过调解解决在企业、镇街及单位，全力构建和谐稳定的劳动关系。 （三）加强队伍建设，提升调解人员业务水平。建设高素质的劳动人事争议调解员队伍，是搞好劳动人事争议调解工作的关键。一是要切实把那些具有一定法律专业知识和工作能力强、群众威望高、有一定群众工作经验的同志选调到基层调解组织。同时，通过与政府开发公益性岗位、吸纳大学毕业生就业有机结合的方式把大学生充实到基层调解员队伍中，拓宽调解员来源范围，为基层调解工作储备调解人才。二是县劳动人事争议仲裁委员会应采取集中培训、网络指导的形式，组织基层调解员学习有关法律法规，还可以选择典型案例，采取以案代训和观摩开庭的方式进行业务指导，总结调解经验，提高调解人员的调解技能、法律水平和业务素质。 （四）落实保障措施，为调解组织开展提供平台。按照《劳动争议调解仲裁法》和《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》（人社部发[2017]26号）的要求，积极探索行之有效的方式，制定具体措施，真正落实场地、经费等各项保障措施，确保“办案有场所、工作有经费”。要研究制定专（兼）职调解员的办案补助办法，调动调解人员的工作积极性和主动性，为调解组织建设保驾护航，从而真正发挥调解组织作用。 （五）注重激励考核，提升调解组织服务质量。积极争取县委、县政府的重视和支持，将基层调解组织规范化建设纳入各级平安、综治考核及人社工作年度目标考核体系，通过日常监督和年度评估、考核等方式，及时总结和宣传基层劳动人事争议调解工作的先进典型和经验做法，努力营造良好的社会氛围。积极培育调解文化，切实增强调解员的责任意识，服务意识，改进工作作风，畅通投诉举报渠道，主动接受社会监督，全面提升调解组织的服务标准和服务质量。 （作者单位：陕西省扶风县人力资源和社会保障局） |
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