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高丽茹，南京财经大学法学院社会工作系讲师； 万国威，南开大学周恩来政府管理学院副教授。 一、问题的提出 困境儿童是指由于儿童自身、家庭和外界等原因陷入困境，需要予以帮助和保障的儿童。从外延上看主要包括“因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童”。全国共有孤儿50.2万人，在事实上无人抚养的儿童达61万人，0—14岁的残疾儿童达387万人，加上其他类型的困境儿童，民政部估计全国困境儿童数量约数百万。因此，对困境儿童进行保护不但彰显出我国政府积极推动民生事务的决心，而且对于社会稳定具有重要的建设性意义。近年来，全国各地相继发生了各类困境儿童的合法权益受到严重侵害甚至丧失生命的一系列恶性事件，使得困境儿童的生存与发展状况、福利需要和权益保障引起了社会、政府和学者的高度关注。在这样的背景下，本文试图对城市困境儿童福利的提供进行分析，阐述城市困境儿童福利的递送状况、城市困境儿童福利提供制度存在的问题及其原因，指出城市困境儿童福利提供制度的发展方向。 二、文献回顾 治理理论作为一种理论范式，在各领域不断得到广泛应用和发展，其在社会福利领域的运用直接推动了福利治理理论的兴起和发展。福利治理指的是治理概念在管理社会公共政策中的运用，从而保障或提高公民的社会福利水平。福利治理是在不断提升人类福利的发展过程中，“经由不同行动主体的介入、权力/权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破”。福利治理涉及三个紧密相关的议题：变化中的福利含义、变化中的福利递送制度、福利递送过程中的实践，这些因福利体制类型的不同而具有差异性。当福利治理的目标和模式发生变化时，其制度机制和现实的实践也随之发生改变。在这种意义上，福利体制可以被视为由治理的目标构成，而不仅是对既有的经济和社会问题的回应。换言之，福利治理的目标是构建福利体制，涉及福利的界定、福利递送制度和福利递送的实践三个方面，促进福利的提升是其最根本的价值追求。正如提出“福利体制”概念的埃斯平—安德森所述，福利体制指的是“福利生产在国家、市场和家庭之间的分配方式”，即国家、市场和家庭之间相互组合生产和提供福利的模式，第三部门或非营利的志愿组织亦可加入其列。因此以构建福利体制为目标的福利治理，旨在通过不断调整国家、市场、家庭、第三部门等各福利提供主体之间的相互组合方式，增进人类福利的提升。福利治理理论和福利多元主义理论一样，强调多维度的混合福利，如福利融资、供给和规制维度的多元化。与福利多元主义更多地关注多元福利主体的责任不同，福利治理不仅关注多元福利主体的责任，而且还从理论和实践层面更多地聚焦于不同维度上各福利主体之间的互动和关系、各主体之间权力的转变以及福利传递制度及其实施。因此，采用福利治理理论视角，可以更好地揭示出多元福利主体如何为困境儿童提供福利、当前困境儿童福利提供机制中存在的问题及其形成原因。 不论是背负沉重福利财政压力的西方福利国家，还是儿童福利正在起步的中国，无不面临着如何合理界定家庭、社会、市场和国家在儿童福利提供过程中各自的角色定位、彼此的福利责任分担模式和关系模式等问题。对于困境儿童及其家庭而言，要么市场没有提供其所需的福利服务，要么市场所提供的营利性的服务超出了他们的可负担能力，除了市场中的营利性企业，不以营利为目标的社会企业尚未发展成为面向弱势儿童的福利服务提供者，因此市场并不是一个重要的福利提供主体。困境儿童福利制度完善的实质是调整好家庭、社会和国家在福利提供过程中的角色定位和福利责任分担模式。 尽管政府提供的困境儿童福利涉及流浪儿童救助、大病医疗保障、残疾儿童康复和困境儿童教育福利等方面，同时非政府组织以多种多样的方式所提供的困境儿童福利几乎涵盖所有类型的困境儿童，但困境儿童救助体系仍存在残缺。已有研究针对现有困境儿童救助制度存在的问题、弱势儿童福利制度的缺陷分别进行了探讨，并提出了相应的政策建议，但这些研究多是思辨性研究，实证性研究相对缺乏，概括性较强而分析力弱，缺乏具体而深入的聚焦分析。本研究可弥补这一不足，从福利治理的视角出发，基于实证资料阐述城市困境儿童的福利提供状况，探讨困境儿童福利提供存在的问题及成因。 三、研究设计 本文采用福利治理理论，将福利治理理论关注的两个议题——变化中的福利递送制度和福利递送过程中的实践——作为依据，聚焦于困境儿童福利提供制度，探讨各主体在为困境儿童提供福利的协作中的角色定位和相互作用的关系模式，解析困境儿童福利提供制度所存在的问题及形成原因，提出未来城市困境儿童福利提供制度的重构方向和策略。基于以往相关研究，本研究探讨的困境儿童多元福利提供主体包括家庭、社区、社会组织和政府，除了其各自分别为困境儿童提供福利以外，多个主体亦联合提供福利，不同主体之间的互动关系都是在支持与反馈两个维度上展开，即一方提供包括政策、资金、物品、服务等多种形式的支持，另一方给予相应的反馈。四大福利提供主体多维度的互动关系如图1所示。 本文以民间非政府组织M为中心，着重分析其与政府、社区、官方性社会组织、家庭等其他福利提供主体之间具体的互动方式如何、相互之间形成了怎样的关系（见图2），分析哪些因素促进或阻碍了困境儿童福利提供制度的健康发展，从而影响困境儿童的福利需要满足。 本研究主要采用定性研究方法中的深度访谈法和文献法来收集资料，选取南京市鼓楼区的FH街道所辖的FHEC社区、MCXY社区和JGXC社区三个中低收入社区作为研究个案。2014年南京市被确立为第二批全国未成年人社会保护试点地区，同年FHEC社区被选为由民政部社会事务司与英国救助儿童会为关注困境儿童合作开展的“建立以家庭监护干预为核心的未成年人社会保护模式”项目的一个试点社区。该社区的未成年人社会保护项目工作实际完全由辖区的M组织来承接，同时该组织因获得鼓楼区政府购买岗位和服务方式的支持，为以上三个社区提供服务。主体调查的展开集中在2014年10月—2015年1月，后于2015年2月—3月进行了补充调查。调研所开展的深度访谈涉及困境儿童18人、困境儿童家长10人、不同层次的福利提供主体代表（社区居委会、妇联、残联、关工委、民间社会组织、民政部门、计生部门的关键人物）16人，特殊教育学校老师和工读学校老师各1人，救助站社工1人，收集城市困境儿童的福利需要状况、当前困境儿童福利服务的提供状况以及各方对困境儿童福利责任分担模式的看法等。此外，采用文献法收集学术文献资料和关于困境儿童福利服务的政策文件等。 四、多元主体协作递送困境儿童福利 囿于政府、社会组织、社区、家庭四大福利主体自身能力和特点存在局限性，他们除了各自独立为困境儿童提供福利以外，也进行协作参与困境儿童福利的递送，这已成为当前困境儿童福利递送的一大特点。本文将以民间非政府组织M（以下简称M组织）为中心，探讨其在困境儿童福利递送中如何与政府、社区、家庭进行互动？建立起何种关系？能否形成高效的协作递送机制？以及该递送机制在满足困境儿童福利需要的目标上受到哪些因素的限制？ 当前政府向社会组织购买服务的方式日益成为社会福利服务的发展方向。政府向社会组织购买服务，是指政府将应由自身负责提供的服务事项让渡给有资质的社会组织来承接，并为此支付相应费用的公共服务提供模式。由于我国非政府组织发育不足，政府购买服务的发展逻辑不同于西方福利国家，并不是在非政府组织繁荣发展、混合福利盛行的基础上兴起的，而是政府购买服务政策实践掀起的热潮直接刺激了非政府组织的大量激增。M组织便是一个典型代表，其在鼓楼区民政局开始购买专业社会工作服务的试点项目的背景下于2013年12月成立，主要由H社工服务中心承接、运作。在第一年，该组织获得鼓楼区政府30万元的资金支持，用于支付4名专职工作人员的工资和开展服务的花费。尽管H社工服务中心和M组织是为了承接该试点项目而由某高校社工专业教师牵头成立的，但其与作为购买方的政府部门——鼓楼区民政局之间的关系既存在独立性，又存在依赖性，不能简单地划分为独立性服务购买或依赖性服务购买；从购买程序上看其不具有竞争性，即不是采取面向社会公开招募的方式，而是非竞争性购买。鼓楼区民政局向M组织购买服务的模式介于独立关系非竞争性购买模式和依赖关系非竞争性购买模式之间，兼具两种模式的某些特点。鼓楼区民政局作为服务购买方，为M组织开展服务和支付员工薪水提供了重要的资金支持，是典型的“养供方”方式。除了提供资金支持以外，鼓楼区民政局还为该组织赢得驻地街道办事处的支持，免费获得办公场所。作为协议，M组织为该街道的FHEC、MCXY、JGXC和FHJ四个社区提供综合性服务，其中儿童服务是主要服务内容之一。 除了为M组织提供资金支持、协助其获得免费场地以外，鼓楼区民政局还对M组织进行监督和评估。因鼓楼区民政局是首次开启采购社工专业组织岗位和服务的试点，同时考虑到自身能力有限，主要采取委托独立第三方定期对M组织的服务开展评估来强化监督和管理。 “民政不可能有那么多人来监管，他们做也不专业，所以就委托第三方专业人士来做，这样更合理。南理工ZS老师作为第三方来评估，一般是跟她的一个研究生，算不上是团队吧……两个月评估一次。”（M组织儿童社工） 从评估方式上看，沿用传统的绩效考核办法，采取量化的考核方式，主要包括个案服务的人数、小组服务的次数和人数、社区服务的次数等，且尤其重视个案服务的人数。在鼓楼区民政局看来，M组织所完成的个案服务数量最能够凸显社会工作的专业性，而其他服务方式如小组服务、社区服务等很容易提升服务对象数量。而在M组织看来，鼓楼区民政局单方面对个案服务数量的特别强调，是为了通过购买社工组织服务试点项目取得政绩，没有考虑到M组织目前因公众知晓度和公信力较低，开展个案服务面临困难，并指出对组织的服务采取量化考核方式存在不合理之处。可见M组织和作为服务购买方的鼓楼区民政局并不是平等的伙伴关系，恰因为这一点，M组织没有能力和鼓楼区民政局就考核的方式、指标规定等进行平等的协商。 政府购买我们这儿的服务，肯定不是伙伴关系，因为他们会不断地给你施加压力，因为他们也希望做出来成绩。比如说他们希望我们这边最多的是做个案，只有个案才能体现我们的专业性。所以他们就更关注我们的个案服务，其他服务他们认为，比如数量方面很容易会提升的。那专业性怎么体现呢，只有在个案方面来体现。所以每次四方会谈，他们都会特别强调个案数，有一个评估表，把服务量化，个案、小组、社区活动要做多少次，达到多少，多少没达到。经常不达标的是个案，原因是服务对象不愿意，很多人不了解我们的工作方法，遇到困难也不知道要找我们。服务对象不知道有问题找谁，我们不知道服务对象在哪里。 我们觉得，个案我们应该去做。我们前期的项目是划数量指标的，但指标不应该这样划的，我觉得不符合我们的服务。（谁来制定的指标呢？）指标是接项目时，我们这边机构的人来制定的。那个时候是要接这个项目，政府也要求我们在这方面量化，我们只能这样做。但这样做，比如说个案十个，我们主动发掘服务对象，人家排斥，不愿意你来做，那你也做不下去，你这个量就达不到。（M组织儿童社工） 因为M组织个案服务指标的考核屡屡不能达标，致使鼓楼区民政局多少对该组织有无全身心开展项目服务产生怀疑。第二年鼓楼区民政局以刺激该组织自身造血功能为由，单方面改变之前商议的三年项目购买计划，将项目资金削减至12万，鼓励并要求组织通过竞标其他公益创投项目来筹集18万资金。由于公益创投项目的资金不允许用于支付员工的工资，如何为员工支付工资也成为M组织的难题之一。面对鼓楼区民政局单方面削减资金、调整购买服务方案，M组织没有积极采取措施向政府议价，最大程度维护自身权益，而是被动应对，将主动开拓多元化的资金来源作为唯一的选择。在困境儿童福利递送中，M组织与政府部门的协作尚没有形成平等的伙伴关系，M组织居于弱势，政府部门居于强势。 最近在写各种标书，我们这个睦邻中心政府今年不给出资了，我们要找项目，要不然活不了了。本来说三年，但是就给了一年的钱，合同也是一年一签……前期好像给了我们12万，要我们应标什么小项目来凑够三十万给我们……他们又换领导了，搞不清楚……以应标的方式，我们人员工资就不好弄了，以后（应标方式）这就是趋势了。（M组织的儿童社工） M组织面向FH街道所辖的四个社区提供服务，因而其与社区居委会进行协作为困境儿童递送福利。由于政府让渡的空间有限和社会制度、文化等方面的原因，民间社会组织的发展一直相对滞后，其在数量、发展规模、专业化水平、社会公信力方面都存在很多问题。在儿童福利领域，民间社会工作专业组织处于刚刚起步阶段，在社会公众中的“合法性”、公信力仍相对较低，阻碍了困境儿童福利服务的开展。为了提升困境儿童福利服务的递送效率，民间社会组织需要积极建立起自身的“合法性”身份，提升民间社会组织的公信力和专业权威，赢得社会公众的信任。因此，M组织作为外来的新的福利提供主体，面临的首要问题是如何尽快融入到服务的社区中，提升自己的知晓度。而社区居委会作为基层群众组织，与儿童及其家庭的距离更近，并且能够及时获悉儿童及其家庭的需要，可以在儿童和非政府组织之间扮演中介者的角色，即协助将非政府组织的福利服务传输至有需要的儿童及其家庭。故M组织将社区居委会作为自己融入当地社区的桥梁，积极地向社区居委会推荐组织自身及其可以开展的服务，获得社区居委会的信任。M组织和社区居委会在互动中寻找平衡点，实现双方利益共赢。对于M组织而言，组织公众认可度的建立、服务对象的拓展，都离不开社区居委会的支持。社区居委会的推荐，有效帮助M组织开始赢得部分儿童及家长的信任，并前来寻求服务和帮助；进而通过接受服务的儿童及家长的宣传，使得M组织为更多的儿童及家长所知晓、认可。 发现困境儿童还是比较困难的，所以开展工作的过程中，还是需要社区的支持的。社区应该做好资源的对接，发现服务对象并转介。（M组织儿童社工） （儿童是）通过社区介绍过来，另外就是他们相互传递，也会过来。通过孩子带孩子，家长的宣传，我们这边孩子慢慢多了起来。（M组织主任） 因此，在拓展服务对象方面，社区居委会给M组织提供了重要信息支持，M组织也非常积极用心经营与社区居委会的合作关系，如通过“工作午餐会”的形式，建立和周边社区居委会主任的合作关系；后又采取派M组织社工出席社区居委会每周的工作例会，将M组织工作中提供的服务、遇到的困难等向社区居委会分享，寻找合作契机等。 本来有个叫工作午餐会的，后来遇上青奥了，大家周末都没有时间来。之前就是我们中心和四个社区的负责人，就是一个星期在我们睦邻中心，中午的时候大家吃个盒饭，一起聊一聊。通过这样一种方式加强我们与社区的互动，午餐会是我们中心与四个社区主任在一起吃午餐。我们来买单。不是青奥会把午餐会取消了嘛。我们就采取另一种方式，每个星期他们会开例会的，我们工作人员不是有五个人嘛，例会的时候每个社区去一个人。我们是带着问题去的，让他们知道我们这个星期的工作。（M组织主任） M组织为其社区的儿童提供服务，以及社区居委会与M组织联合开展面向儿童及家庭的福利服务，在某种意义上减轻了社区居委会的工作任务。但当M组织与社区居委会之间存在“竞争”时，M组织会主动退步，换来双方的“和睦相处”。MCXY社会居委会在M组织之前开展了课后托管班，每个月向每名托管班儿童收取300元学费；而M组织之后开办的五彩学堂，对困境儿童免费，对其他儿童每月象征性收取50元费用，这无疑会对MCXY社区居委会的课后辅导班形成冲击。因为这个原因，双方之间关系难免受到影响。M组织后来了解到，MCXY社区内的困境儿童FTT，尽管其家庭经济状况非常窘迫，但FTT在家中没有写作业的空间、父母无力为其进行辅导，不得不参加MCXY社区居委会的课后托管班，这迫使该家庭每个月不得不额外支出300元学费。为此M组织也很矛盾，如果主动为FTT免费提供课后托管服务，那就意味着抢了MCXY社区居委会的生源。尽管M组织不明白MCXY社区居委会为什么没有主动将社区的困境儿童FTT转介到M组织，但为了不破坏和MCXY社区居委会的关系，M组织最终没有遵从社会工作专业的伦理原则，选择放弃为FTT主动提供课后托管服务。混合福利提供中，不同主体之间的“竞争”关系也会阻碍困境儿童福利的递送。同时，该取舍还表明民间社会组织在发展的初期阶段，为了争取外界的支持，放弃把服务对象的利益放在第一位。 M组织因承接了驻地FHEC社区的未成人保护中心试点项目的运作，可以从英国儿童救助会获得资金和人员培训方面的支持。但M组织与英国儿童救助会之间的直接互动较少，而是更多地与负责南京试点项目的南京市救助站进行互动。 首先，M组织每个月可以从英国儿童救助会获得2000元的资金支持。该笔资金实际由南京市救助站负责管理，其责成M组织以实际开展服务的支出凭据来领取经费，从而做到了根据资金有无使用及如何使用来实现对M组织的监督。 英国儿童救助会，每个月提供2000元活动经费。活动是由我们来设计，是救助站来给我们报销的。（英国儿童）救助会给（南京市）救助站（的钱）是以项目的形式，但到我们这里，我们就以活动经费来报。（M组织的主任） 经费主要是由它（指英国儿童救助会）来出。经费并不多，如果多的话，完全可以聘一个人在那做这个事情；是分解到任务里面，做什么东西，给多少钱。经费在我们这，但也不在我们这个地方，相当于经费是通过救助站报销，英国儿童救助会在南京是跟我们合作。（南京市救助站社工） 同时，M组织还按照英国儿童救助会的要求定期提交工作报告，包括针对儿童所开展的个案服务、小组服务等。相比较而言，英国儿童救助会没有严格的数量化考核指标，并没有让M组织感到考核的压力。通过访谈可知，M组织将其所开展的儿童福利服务同时向鼓楼区民政局和英国儿童救助会两大资金提供者“交差”，因双方的考核表格要求不一致，导致M组织工作人员需要投入更多的时间和精力。 目前材料汇报这块工作占了很大一部分时间……而且（英国儿童）救助会和（鼓楼区）民政局要求填报的表格格式、要求还不一样。（M组织的儿童社工） 像你讲的FH街道，它本身是M组织在那个地方，我们工作是给FHEC社区，这个M组织是鼓楼购买的服务点，其实这个工作本身不在他们这，但它是鼓楼购买的，给它额外加一个工作，它也是为了有利于未来自己的发展，承接了这一块，它自己本身也申请了不少项目，如涉及外来人口的，它自己本身也有（面向流动人口的服务），就是把工作交叉融合在一起，可能多头的工作只需要做那一块，这一块工作它可以交代给好几个部门。（南京市社会救助站LX） 其次，M组织可以定期免费获得由英国儿童救助会提供的关于困境儿童保护的相关培训。在之前的一次培训活动中，牵头管理南京试点项目的南京市救助站以名额有限为由，将参加培训的两个名额分别分给了FH街道和FHEC社区居委会，尽管实际承担困境儿童保护工作的M组织儿童社工积极争取参加培训的机会，最终也未能如愿。 救助会关于困境儿童的培训，给每个试点社区两个名额，在锦州举行，FH街道一个名额，FHEC社区一个名额（居委会副主任去的）。GJ说他们想争取参加，但南京市救助站说只有两个名额。有一次救助会的人来到睦邻中心，问怎么培训没有见到我，我把情况告诉了他，他说以后直接通知他们。（M组织儿童社工） 除此之外，M组织儿童社工还表示不能理解南京市救助站与自身的互动方式。南京市救助站多将未成年人保护项目的相关工作要求等下达至FHEC社区居委会，由居委会转达至M组织。尽管在其他两个试点社区，该项目是由社区居委会来承接的，唯有FHEC社区由M组织来执行，但在工作传达方面，M组织认为南京市救助站应该直接告知他们，以避免信息因多层传达而失真。 往往有什么通知等，救助站总是转告社区居委会，由社区居委会来转达，但这消息一转达就会变。（M组织儿童社工） M组织与南京市救助站的互动关系，在某种程度上显示出M组织处于弱势，虽存在提高自身地位的意识，但改变此种现状的行动和能力仍相对缺乏。 （四）民间非政府组织与家庭的协作递送 受不同因素影响，困境儿童的家庭往往仅局限于以自身的力量在某种程度上为困境儿童提供基本生活照顾、健康、教育和安全等方面的福利，缺乏主动与非政府组织协作的意识和能力为困境儿童递送福利。通过对接受M组织服务的儿童家长的访谈可知，他们对M组织的性质和宗旨等并不完全了解，仅因M组织免费或低偿收费为其子女提供服务，怀有感激之情。因此，非政府组织与家庭协作递送困境儿童福利，多是由非政府组织居于主导性地位加以推进。 通过访谈可知，M组织坚持以服务对象的需要为基础，有针对性地开展儿童福利服务。在为困境儿童及家庭提供个案服务过程中，M组织的儿童社工需要对困境儿童的需要及面临的问题进行预估，除了对儿童进行调研以外，主要对其父母或其他家庭成员进行访谈，明晰困境儿童的需要和面临的问题，再制定服务方案。 我们会对青少年的需求进行前期调查。不希望我们的服务是强加给他们的，希望服务是符合他们的需求的。我们主要通过问卷（小孩自己填）来调查。（会吗？）我们会（通过家长来了解孩子的需求），流动儿童这一块，如果家长没有时间，我会通过电话访谈，看儿童需要和家长需要是否吻合，再通过家长反映需求。（M组织儿童社工） M组织通过开展亲子小组活动、对部分儿童的家长进行访视等，帮助儿童家长了解并参与到提供儿童福利服务的过程中。M组织通过为单身母亲开展个案、小组活动等，向单身母亲讲授亲子相处的知识和技巧、传递正确抚育子女的理念等，大大改善了两对单身母亲与其女儿的关系。M组织得知课后辅导班中儿童WN经常遭受父亲施暴，主动向其母亲李女士了解状况，进一步得知李女士因不能忍受丈夫对自己和女儿施暴，已经办理离婚，但为了不让女儿知道，仍然生活在一起。M组织与李女士针对儿童WN父亲的家暴行为，多次探讨可能的介入方案等，不仅向儿童WN讲授如何避免惹恼父亲、减少与父亲产生冲突等方法，还尝试对其父亲进行劝导等。 托管班的家长很配合我们的活动，我们经常会提供一些托管服务，家长都很感激，我们也经常与这些孩子的家长交流，也让家长反映小孩存在什么问题，但也主要是成绩上的问题。（M组织儿童社工） 此外，鉴于个案服务对象拓展面临困难，民间非政府组织M曾尝试进驻周边学校，提供预防性社会福利服务，及时发现困境儿童，并为其提供支持性福利服务。但因教育局对学校安全方面的规定使其难以进入。尽管M组织向南京市救助站提出协助请求，但却没有下文。该组织儿童社工GJ指出，民政部门与英国儿童救助会开展的未成年人保护中心试点项目没有与教育部门对接，但儿童大部分时间是在学校中的，和教育部门对接是很重要的。同时她还指出，除了救助站作为直接的项目负责方，可以如实响应该组织的需要、问题等，所对接的其他部门，如街道、公安、妇联等，因没有指定专人负责，无法落实相关责任，造成对接的资源流于形式，未能提供实际支持。困境儿童福利服务的开展需要来自多个部门如民政、教育、卫生、公安等系统的支持，跨部门之间的合作、协调机制的落实尤为必要，而不同部门之间的条块分割则会制约困境儿童福利的递送和拓展。 五、结论和讨论 如上所述，本文采用福利治理的理论视角，以民间非政府组织M为中心，对其在困境儿童福利递送中与政府、社区、官方性社会组织和家庭四大福利主体的互动关系分别展开论述，得出了如下几点发现。第一，民间非政府组织和政府在困境儿童福利协作递送中的关系，前者主要扮演福利服务生产者、传输者的角色，后者更多地扮演福利服务购买者、资源协调者的角色，因此，政府对民间非政府组织的运行和所开展的服务具有监督和评估的权力。通过资料分析可知，民间非政府组织和政府之间尚没有形成平等的伙伴关系，在某种意义上民间非政府组织将政府奉为“上级”，不论是政府执行偏重数量的考核指标还是政府单方改变购买服务协议，民间非政府组织的被动和消极应对无不彰显出其居于弱势。究其原因，是因为正值起步发展阶段的民间非政府组织难以离开政府在资金、资源协调等方面的支持，对政府具有很强的依赖性。第二，民间非政府组织和社区在困境儿童福利协作递送中的关系，前者主要扮演福利服务生产者、传输者的角色，后者更多地扮演着中介者的角色，将民间非政府组织与存在需要的困境儿童相连接，从而保障民间非政府组织的福利服务有效传递至困境儿童。民间非政府组织将社区居委会作为融入当地社区的桥梁和拓展服务对象的重要信息来源。尽管民间非政府组织与社区之间的协作以双方共赢为原则，但在面临冲突和竞争时，民间非政府组织为了不破坏与社区的关系，宁可违背社会工作专业伦理原则，使困境儿童利益受损。第三，在困境儿童福利协作递送中，民间非政府组织仍主要扮演福利服务生产者、传输者的角色，国际非政府组织英国儿童救助会扮演福利服务购买者、学习培训提供者的角色，官方性社会组织南京市救助站则扮演项目的直接管理者角色（管理项目资金、传达工作要求、征收M组织的工作汇报等）。官方性社会组织在与民间非政府组织互动中带有“官僚性作风”，不仅拒绝将相关项目工作通知等直接告知M组织，而且剥夺了M组织参与英国儿童救助会提供的培训机会，将自己凌驾于M组织之上，俨然没有将民间非政府组织视作平等的合作伙伴。第四，民间非政府组织和家庭在困境儿童福利协作递送中的关系，前者除了福利服务生产者、传输者的角色以外，还扮演使能者的角色；后者则扮演信息提供者和福利递送的协作者的角色。研究发现，困境儿童家庭不仅提供福利的能力较弱，而且缺乏为困境儿童争取制度性和非正式福利资源的意识和能力，民间非政府组织则在与其互动中着重激发其意识、提升其能力。民间非政府组织面临的困难是困境儿童家长往往忙于生计，没有足够的时间参与到相应的活动中。这也表示，困境儿童福利制度的推进，需要加强对困境儿童家庭提供支持性福利服务，提升家庭抚育儿童的能力，稳固家庭在儿童福利中的基础性地位，从源头上促进儿童福利需要的满足。 综上，目前我国困境儿童福利提供之所以面临困境，原因除了以往学者所指出的现行困境儿童福利资源匮乏和不足以外，还包括已有福利资源在顺利传递至服务对象方面仍遭遇重重阻碍。首先，不同部门之间条块分割，导致跨部门之间的合作难以展开和深入，缺乏统一的儿童福利行政协调体系，从而阻碍了困境儿童福利服务递送的整合。其次，多福利提供主体在协作为困境儿童递送福利的实践中尚没有形成平等的伙伴关系，民间非政府组织对政府部门具有较强的经济依赖和行政依赖。最后，民间非政府组织在福利递送中开始异化，具体表现为：一方面，民间社会组织和社区居委会所存在的“竞争”关系阻碍了困境儿童福利的递送；另一方面，民间社会组织为了生存疲于“争资跑项”，挤占了实际开展具体服务的时间和精力，影响了福利服务的拓展和效率的提升。 以上文章原载于《学术研究》2019年第4期，文章不代表《学术研究》立场。 |
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