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某地市场监管局接到举报，称下图1的××芹菜纯汁包装上印有“怕三高，就喝××芹菜纯汁”“温馨提示：低血压人群不宜饮用”宣称涉嫌违法。 （图1） （图2） （图3） （图4） 商品包装物也是一种宣传媒介。已经废止的《印刷品广告管理办法》第二十一条曾规定“票据、包装、装潢以及产品说明书等含有广告内容的，有关内容按照本办法管理。”《国家工商行政管理局关于在产品包装物上宣传、介绍产品是否属于广告问题的答复》（工商广字〔1996〕第319号）规定“根据《广告法》第二条的规定，在包装物上直接或者间接宣传、介绍产品，是广告的一种形式；对含有产品宣传、介绍内容的包装物，应认定为广告宣传品。”《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字〔2005〕173号）规定“商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。”上述规章、规范性文件虽然都已经废止，但商品包装物广告这一概念则已经得到社会的广泛认同，将商品包装物广告纳入广告监管是广告监管机关的一贯执法理念，2016年国家工商总局《关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》（工商广字﹝2016﹞107号）作为现行有效的规范性文件，依然肯定这一广告监管执法理念。 按照《食品安全法》第六十七条第一款列明的预包装食品包装标签应当标明的事项及国家食品安全标准GB7718-2011《预包装食品标签通则》规定，上述芹菜纯汁包装上的“怕三高，就喝××芹菜纯汁”“温馨提示：低血压人群不宜饮用”文字宣称显然不是国家食品安全标准规定必须标注的内容，但依照GB7718-2011《预包装食品标签通则》“2. 2食品标签：食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物”规定，上述文字宣称毕竟属于芹菜纯汁包装食品标签上的标注内容，自然应当归于食品标签的范畴，这样就出现了依照《食品安全法》处理与依照《广告法》处理的竞合了。 《食品安全法》第七十一条规定“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。”第七十三条“食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。”并在其第一百二十五条第一款第二项设定了“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的法律责任，在第一百四十条第一款规定“违反本法规定，在广告中对食品作虚假宣传，欺骗消费者，或者发布未取得批准文件、广告内容与批准文件不一致的保健食品广告的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。” 立法者显然没有对食品标签与食品广告的竞合处置作出明示的规定，但将食品标签与食品广告分别设定法条的立法体例，应该已经将有食品标签排除出食品广告范畴之意。从表现形式上讲，食品标签中出现广告宣传内容构成食品广告，只表明食品标签仅可能是食品广告的一种模式，食品广告的表现形式显然远甚于食品标签这一形式的。《立法法》第九十二条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”，2015年时任全国人大法律委员会主任委员乔晓阳主编的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》在该条文解读时，明示“特别规定优于一般规定，也即特别法优于一般法。特别规定是根据某种特殊情况和需要规定的调整某种特殊问题的法律规范。一般规定是为调整某类社会关系而制定的法律规范。特别法是一种相对性的概念，它与一般法的区分是相对而不是绝对的。这种相对性主要体现在适用范围（即对象、事项、地域或者时间的效力范围）的不同。相比之下，适用范围较窄者为特别规定，适用范围较宽者为一般规定。确立特别规定优于一般规定的规则，是因为特别规定是在具体社会关系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所调整的社会关系的特点，所以具有优先适用的效力。”而且从《食品安全法》立法目的“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”与《广告法》立法目的“为了规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序，制定本法。”二者相比较，《食品安全法》的执行更具有特殊性与紧迫性。 更为根本的一点是，《预包装食品标签通则》明确规定“3.6不应标注或者暗示具有预防、治疗疾病作用的内容，非保健食品不得明示或者暗示具有保健作用。”《食品安全法》第六十七条第三款明确要求“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。”这就使得《预包装食品标签通则》的规定具有了《食品安全法》规定的强制执行效力，因此，食品标签“不应标注或者暗示具有预防、治疗疾病作用的内容，非保健食品不得明示或者暗示具有保健作用。”即是食品生产经营者应当遵守的法律义务，而非其商业标注表示自由的权利，而广告宣传的共识认为广告是商家商业表示自由的自愿性行为。 鉴于此，上述芹菜纯汁包装上的“怕三高，就喝××芹菜纯汁”“温馨提示：低血压人群不宜饮用”文字宣称标注，是对《食品安全法》设定义务的违背行为，显然不应当作为商品包装物广告信息来认定了，这也是原《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》规定“商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。”特别强调需要“符合商业广告特征”这一要件才能适用《广告法》调整。 而下图5所示，某保健食品螺旋藻片包装上标注了“中国航天搭载螺旋藻”文字，这些文字既非《食品安全法》及《预包装食品标签通则》规定必须标注的内容，也非其禁止标注的内容，完全归于商家自愿标注的内容，这就符合商业广告自愿性的特征了，且该文字宣称虽然也标注在食品标签之上，但其内容则与食品安全问题无关，仅是一种广告宣传的噱头，因为该保健食品螺旋藻片不可能是搭载航天飞机上天的，可能的仅是利用搭载航天飞机经过太空遨游的螺旋藻种苗培育出来的螺旋藻，这一信息就有误导消费者的可能了。 （图5） 作者：谢旭阳 |
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