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海南省文昌市自2015年2月启动了农村集体经营性建设用地入市试点，2016年9月启动农村土地征收制度改革试点，2017年12月启动宅基地制度改革试点，从单项突进到双向耦合，再到三项统筹，4年多过去，文昌市农村土地制度改革取得哪些成效？遇到哪些困难？农民得到哪些实实在在的收益？为“三块地”改革提供哪些“经验”和“样本”？ 问题 农村存量建设用地巨大，因不能流转限制了发展 改革 文昌市率先在省内拉开农村土地制度改革序幕 利好 为农村发展注入新鲜动力 在海南省18个市县中，文昌市村庄建设用地规模最大，占全省总量的21.30%，存量农村集体建设用地总面积为38.39万亩，现有宅基地总量为116124宗，面积共计2.9564万亩。 原海南省人大常委会委员颜家安表示，土地是农民的生存基础和财富，农村存量建设用地巨大,宅基地闲置比例高，因不能流转限制了农村集体建设用地利用，不利于农村的发展。 如何激活文昌市农村存量建设用地，实现乡村振兴？2015年2月，文昌市开启农村集体经营性建设用地入市试点改革，试点范围覆盖文昌市17个镇，探索在符合土地利用总体规划、城乡规划及其他相关规划、用途管制、依法取得用地手续的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、作价出资（入股）等方式入市。 “中央12号文件提出，要在海南全省统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、拥有不同类型土地的农民收益，推动城乡居民基本权益平等化。”文昌市委副书记、市长王晓桥表示，在实施试点工作中，文昌市注重结合产业优势，使得入市项目的进入可带动地区的产业发展。同时，积极引进工商资本、金融机构、社会资金进入农村进行合作开发，为农村发展注入新鲜动力。 在农村土地制度改革中，如何保障农民分享土地带来的增值收益？颜家安表示，农村土地制度改革是农村经济突破点，是支持农村经济发展、乡村振兴、脱贫攻坚意义所在。通过农村土地制度改革，改变过去依靠传统农耕方式，带动乡村旅游、民宿等产业发展。改革中，要规划到位，科学合理利用土地，珍惜农村土地资源，高质量有序开发；要突出农村土地价值，在发展共享农庄、美丽乡村时要保护农村原型和农村文化底蕴，维护农民利益。 困境 现有征地补偿标准与现实要求存在差距，征地工作开展困难 破题 改革完善土地征收制度，建立多元化保障机制 利好 实现和谐征地拆迁，稳步推进改革 古树繁茂，崭新的民宅错落有致。村民邢福剑正忙着给游客煮咖啡。“在家门口就可以挣钱，还可以照顾两个上学的孩子，这得感谢党的好政策，让我们过上好日子。”提起现在的幸福生活，邢福剑心里美滋滋。 白土村党支部书记邢福旺告诉记者，近两年来农民人均年收入接近两万元，3个自然村经济收入超千万元。白土村，位于海南省文昌市昌洒镇东部沿海，共有135户712人，总面积6900亩。曾是当地闻名的贫困村，青年人很难娶到媳妇。文昌市因地制宜，将白土村列为农村集体经营性建设用地入市试点。 实践中，白土村将本村内13.29亩宅基地复垦为农用地，将宅基地的建设用地指标入市，成交总价约为1185万元，其中宅基地复垦为入市地块提供629万元收益。 “因白土村面积较大，征地累计面积难以达到60%，在征地补偿中不符合安排安置留用地条件，补偿方式较为单一，仅为货币补偿，征地补偿标准较低。”文昌市自然资源和规划局工作人员黄慈玲告诉记者，白土村征地实践中存在因个别农户不同意签订征地协议或在青苗、地上附着物补偿方面没达成一致，导致征地工作无法推进。 为破解难题，文昌市进行了有效探索，采取提高征地标准和预留征地安置留用地带集体土地入市的模式，研究出台《文昌市实施土地征收工作的指导意见》，在土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和社会保障费的基础上，增加生活补贴资金，平均每亩3.5万元，用于改善农民生活水平；按照征地试点办10%的比例给予安排安置留用地，并将留用地选在地段较好的区域。 黄慈玲告诉记者，在征地试点过程中，文昌市在全省率先成立村务民主协商会，土地实际使用人全程参与，改变土地征收中“未批先征”的局面，将问题和矛盾在每个流程环节中加以解决，加快后期签订协议书的速度。目前文昌市17个镇、293个村（社区）、386个村民小组已实行镇务、村务、组务民主协商。目前，文昌市土地征收制度改革试点项目共5个，面积逾12540亩，至2019年10月已完成征收面积共超过10527亩，完成率83.9%。 文昌市自然资源和规划局局长文天光坦言，在土地征收过程中，拆迁是矛盾最为集中最为复杂的问题，文昌市在充分尊重农民意愿的基础上，探索集体建设用地入市与农村土地征收之间收益大体平衡的政策措施。 一是征收搬迁补偿多元化。搬迁户可以在货币补偿、按统建房造价兜底补助给搬迁户自建房屋、政府统建安置房进行产权调换等3种补偿办法中选定一种，避免“一刀切”让农民失去住房保障。 二是搬迁补助。自被搬迁人搬迁之日起计算，每户每月5人以上（包括5人）标准1800元，5人以下标准1200元给予补助，过渡期为18个月，缓解了搬迁户临时困难，让农民在缓冲期生活水平不降而有所提高。 三是按时签约奖励。被搬迁人在政府约定期限内签订搬迁协议书且在补偿款拨付到户15天内将房屋腾空的，政府按搬迁房屋评估价的20%资金给予搬迁户一次性奖励，奖励资金最高不超过5万元。 四是建立农民协商机制。征地全程让农民参与，全方位与农民协商。在与被征地单位和农民协商达成一致后，再及时组织用地报批。 在调整建设用地指标后的宗地上建设新型农家乐项目，作为文昌市“航天效应”和“航天经济”的外延载体，白土村运用生态手段，满足可持续发展需求，融合建筑景观，完善区域生态环境，形成绿地率为35%、建筑密度为24.3%、容积率为0.31的海口—文昌滨海高速沿线的休闲驿站。 困境 闲置农房数量约为现有宅基地总量的6.89% 破题 盘活闲置农房，打造美丽乡村 利好 农户和企业双受益 文昌市潭牛镇大庙村民小组位于海文高速路潭牛镇入口处，距海口40公里，地理位置优越，交通便利，有广袤的田洋、保护较好的原生态竹林和生态林，随处可见极具琼北特色风格的民居。 文昌潭牛镇大庙村中，有座田园风格浓郁的吾乡共享农庄。吾乡共享农庄中，有一处属于贫困户吴坤标的破旧老宅，面积150平方米，海南梧乡田园旅游产业发展有限公司以每年3.5万的租金租下这座老宅，租期10年，用以建设吾乡共享农庄中的美食农庄。吴坤标也因获得租金脱了贫。 “两年前，这里是破旧的老宅，我们公司以租期15年共50万的价格租下，用以建设农庄。”梧乡田园公司总经理李鹏告诉记者，美食农庄开业后每年收入约120万。 李玉是大庙村的村民，已经在吾乡共享农庄上班一年多，“我每年工资有3万多元，还能在家门口上班照顾小孩，我非常满足。” 在李玉的印象中，以前村里杂草丛生，环境很差，由于没有产业，村民无所事事。“现在好了，我们村道路变得干净整洁，健身器材也有了，生活环境好了很多，游客也络绎不绝，村里有12个村民在吾乡共享农庄上班，我们现在都非常高兴。” 日前，梧乡田园公司公开竞得大庙村8.792亩的入市地块，李鹏告诉记者：“在土地增值收益调节金方面，国家规定调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20% ~ 50%征收，文昌市商业用地按成交总价20%，住宅用地按成交总价25%，工业用地按成交5%收取土地增值收益调节金，最大限度让村集体和村民受益，我们计划建设乡村酒店，面积8000平方米，预计能带动大庙村30多人就业。” 在大庙村，还有一处网红民宿“鹿饮溪”，居住价格达到8000元一晚。“鹿饮溪”原本是一处废弃宅院，占地面积550平方米，通过引进企业租赁，打造集餐饮、交通、观光、休闲为一体的精品民宿，吸引了国内外游客，并获得法国“双面神”国际设计大奖。 文天光告诉记者，大庙村的改革主要切入点为贫困户及外出务工人员，结合海南省美丽乡村建设项目，立足于农民原有的宅基地及建筑，由村集体进行统一回收，重新装修，租给企业打造成集聚当地特色的、具有持续收益的民宿或农家乐项目，最大限度地保留了乡村的原有风貌，农民宅基地的原有的资格权并未发生转变。在盘活闲置农房的同时还帮助当地解决17名闲置劳动力的就业问题。 在调查的基础上，文昌市对于一户多宅、超占面积、华侨离乡及农民进城务工等原因造成宅基地及住宅闲置，实行自愿有偿退出制度，农村集体经济组织可根据现行基准地价与宅基地使用权人通过协商等方式，将其空闲或超占的宅基地及住宅有偿收回；对于村内无主、绝亡户的宅基地或已破损的废弃房屋，实行无偿退出制度，经村集体经济组织公示3个月无异议的，由农村集体经济组织无偿收回。腾出的建设用地指标调剂到城镇周边、开发区周边和中心村聚集区域入市，保障开发区项目建设用地。 为进一步深化农村宅基地改革试点，文昌市探索“三权分置”，对自愿有偿退出宅基地的成员，保留其有偿申请宅基地的资格权；对自愿无偿退出宅基地的成员，保留其无偿申请宅基地的资格权。 “以点带面”的方式开展农村土地制度改革，是文昌市农村土地制度改革的总体实践特点。目前，文昌市政府投资建设的37个美丽乡村中，龙楼镇红海村被评为省五星级美丽乡村，其中作为入市试点的该村所属的好圣“航天科技小康村”被评为椰级乡村旅游点，成为村民当地就业和生态宜居的典范。 未来 改革政策将继续优化完善 截至2019年12月，通过采取就地入市、异地调整入市和出让、租赁入市方式，文昌市累计入市22宗农村集体经营性建设用地，面积182.29亩，用于建设旅馆、商业街、超市、商场、共享农庄等经营性项目，成交总价约为1.3亿元。 文昌市共颁布实施18项配套政策，其中农村集体经营性建设用地入市方面6项，土地征收制度改革方面7项，宅基地制度改革方面5项，为改革提供制度保障。 在国家发展改革委推广的第二批国家新型城镇化综合试点等地区经验中，在推动农村集体经营性建设用地入市方面，“海南文昌允许村集体有偿收回农户自愿退出的宅基地，并转变为集体经营性建设用地入市”的经验入选。 “接下来，文昌一方面要将行政村纳入集体土地出让收入的分配对象，切实拓宽行政村的财产性收入，增加党支部、村委会的‘话语权’，充分发挥其对集体经济发展的引领作用，助推乡村党建工作。另一方面，将集体土地出让市本级增值收益按一定比例返还给镇政府，用于支持乡村‘五网’‘五化’建设及乡村集体经济发展等工作，夯实农村发展基础。”文昌市政府相关负责人表示，将结合市场需求，合理进行制度创新，统筹推进改革的多领域联动，争取获得更大成效。 海南省自然资源和规划厅改革综合处有关负责人表示，改革的根本目的是为了推动农村经济发展，解放农村生产力，维护农民的合法权益。文昌市通过集体土地入市，重点发展符合海南及当地特色的民宿、共享农庄、田园综合体等产业建设，鼓励“八方租客”租赁农户闲置农房打造农家乐、民宿等项目发展新业态的方式，盘活了村内闲置宅基地及农房，其改革模式可推广复制。 颜家安建议，宅基地具有浓浓的故乡情结，政府有关部门在宅基地有偿退出、有偿收回、无偿退出过程中要更加完善制度，同时从情感上给予农民更多的关怀，切实维护农民的利益，做到可持续发展。 在文昌市农村土地制度改革试点基础上，海南省稳步推进全省农村土地制度改革试点，印发《海南省统筹推进农村土地制度改革试点工作实施方案》，重点在征地安置留用地、扩大入市集体建设用地范围、采取“只转不征”和“不征不转”项目用地新模式、集体土地上建设租赁住房、小城镇建设发展用地、宅基地有偿使用等方面进行改革和创新，加快建立城乡统一的建设用地市场，为产业项目用地提供更多的用地空间。 （本版图片由海南省文昌市自然资源和规划局提供） |
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