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周兼明 凤凰周刊 2019年32期 总第705期 10月22日，国务院颁布了《优化营商环境条例》，这是中国营商环境领域的首部行政法规，将于明年1月1日起施行。《条例》分为7章，共计72条，从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障5个方面，规定了一揽子的制度性解决方案，确定了未来营商环境优化的方向和办法。 《条例》总结了近年来各地区、各部门的改革经验和成果，把一些行之有效的改革举措，用法规方式明确下来，使其更为规范与系统，为营商环境提供保障。如《条例》所阐明的，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，以市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。 自2013年，国务院就把简政放权、放管结合当作改革的先手，2015年“放管服”持续推进。官方资料显示，国务院部门行政审批事项削减超过了40%，工业生产许可证种类压减了1/3以上，取消减征减免中央和省级政府行政事业性收费超过1000项，企业开办不动产登记等事项办理时间压缩50%以上。 大数据看起来确实不错，但因经济整体下行，不少地方的企业却没感受到改革带来的红利，反而感到营商环境变差了，尤其碰到专项整治、督查督导、环保治理、各种考核等时候，执法部门对企业的处理方式越来越简单粗暴，要求企业停工、停产现象普遍，执法随意、动辄“一刀切”现象严重。还有些地方和部门，表面上取消“审批”，但改为了“备案”，实际流程一点未减。民营企业越来越缺乏安全感，已经移民和想移民的企业家越来越多。这显然是营商环境变差的一种表征。 为进一步厘清政府的边界，《条例》从监管职责、监管方式、监管行为三方面，明确了营商环境中的政府角色。比如对行政许可就明确规定，国家实行行政许可清单管理制度，清单之外不得违法实施行政许可。通过事中事后监管或者市场机制能够解决的事项，一律不得设立行政许可，严禁以备案、登记、注册、目录等任何形式变相设定或者实施行政许可。对市场准入也是如此，实行全国统一的市场准入负面清单制度，明确规定各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。《条例》中的许多规定具有普适性，适合不同的地方与部门落实相关的改革措施，防止了过去某些部门的阳奉阴违和形式主义。 对市场主体的平等保护，是《条例》的主体精神。《条例》第十条明确宣示：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”，目的就是落实市场主体公平待遇，让各类市场主体吃下定心丸。在市场准入方面，除负面清单外的行业、领域、业务，各类市场主体均可依法平等进入；在获取要素方面，要求保障各类所有制市场主体依法平等使用资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源和公共服务资源。此外，在权利保护方面，自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者等也都纳入了平等保护的范畴。 针对营商环境，《条例》细则中明确提出了方向，即建立“全国统一的市场主体维权服务平台”、“统一企业登记业务规范”、“统一数据标准和平台服务接口”、“统一社会信用代码”、“统一的市场准入负面清单”、“统一规范、竞争有序的人力资源市场”“全国一体化在线政务服务平台”“统一的动产和权利担保登记公示系统”等。可以想象，如果这些统一的标准与平台能够逐步落地，一个权利平等、机会平等、规则平等的营商环境就会距离我们不远了。 用法治保护营商环境，为进一步改革开放拓宽法律空间，是《条例》的本质。《条例》中，不仅“依法”二字不断出现，从对市场主体到对行政权力的限制，再到对相关协会商会行为的规范，都充满了法治的底色，涵盖了营商环境优化的方方面面。主体内容的五个章节中，更是专设了“监管执法”与“法治保障”两章，厘清了行政权力的边界。 在“法治保障”章节中，为规范权力的作为，更是围绕着“制定政策”这一环节，规范了一系列的程序，如，需听取市场主体、行业协会商会的意见，面向社会公开征求意见，并设有“公平竞争审查”“合法性审核”等环节。市场主体如认为地方性法规与行政法规相抵触，可直接向国务院书面提出审查建议。没有法规或国务院政策的，地方和部门制定政策时不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。对违法干预、伤害市场主体或变相收费的政府和有关部门及工作人员，也明确了追责的范围。 《条例》的这些规定，无疑是一次有价值的立法尝试，它至少向外界传达了一个清晰的信号，中国要成为市场经济国家的决心没变，保护市场主体合法权利的环境没变，这对稳定市场预期、提振企业与企业家的信心是有益处的。 有了良法仍需善治。好的法律与制度，仍然要靠落实与执行才能最大限度地保护营商环境，激发市场主体的活力。 |
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