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作者：周新，广东外语外贸大学法学院副教授，广东外语外贸大学智慧司法与司法改革研究中心研究人员。 来源：《政治与法律》2020年第一期，已省略注释，建议阅读原刊。 法学学术前沿联系和赐稿邮箱：fxxsqy@163.com，责任编辑：姜楚言 摘要：随着2018年《刑事诉讼法》正式确立“认罪认罚从宽”原则，我国形成了审前分流与审判分流并重的多层次诉讼体系，进一步推动公诉权运行方式的发展。最高人民检察院提出了“健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式”这一改革任务。公诉模式转型的时代内涵及其改革趋向是多方面的，比如，公诉理念、公诉活动繁简分流、公诉裁量权，等等。受到认罪认罚从宽制度的深刻影响，把握公诉模式转型的重点脉络，实质上是探讨定罪请求权、量刑请求权、不起诉裁量权的新变化，以及与之相应的若干规则的完善。通过深刻把握多层次诉讼体系语境下公诉模式转型的特点及其内涵，才能有效提升检察改革质量、推动检察职能履行。 关键词：公诉模式；检察改革；检察权；多层次诉讼体系；认罪认罚从宽制度 一、问题的引出 在目前全面深化司法改革的背景下，随着检察体制改革日趋完善，以及受到国家检察体制改革、以审判为中心诉讼制度改革和2018年《刑事诉讼法》修改等方面的影响，检察职能发生重大调整。2016年9月1日，最高人民检察院发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，强调“形成简易案件效率导向、疑难案件精准导向、敏感案件效果导向的公诉模式，做到‘简案快办’‘繁案精办’。”随后，2019年2月，最高人民检察院下发《2018-2022年检察改革工作规划》，进一步提出“健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式”的改革任务，旨在健全完善检察机关法律监督体系。可以说，我国检察机关正面临着公诉模式转型的发展契机，是顺应世界范围内繁简分流机制丰富检察权内涵的总体趋势。从这一角度看，以“检察官主导责任”为代表的改革方案实质上需要公诉权运行模式的支撑。进而，仔细审视刑事公诉制度的发展趋势，比如，由起诉法定主义向起诉法定主义兼采起诉裁量主义转变、由定罪请求权向定罪请求权与量刑建议权并行转变，等等，它们无不反映了公诉模式的转型均与多层次诉讼体系的发展完善紧密相关。 遗憾的是，虽然顶层设计者一再强调，公诉模式应与“普通程序、简易程序、刑事案件速裁程序相互衔接的多层次诉讼体系”相适应，但是，如何健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式，至今尚缺乏系统的理论指导，尤其是某些实务问题与改革方案也亟待理论和实务的回应。诚然，我国法学理论界、实务界已经从不同角度针对“公诉权”“公诉模式”等话题展开了富有成效的讨论，却未能紧密联系影响中国刑事诉讼构造极为普遍的繁简分流举措加以分析。在这方面，笔者曾针对诉讼程序的层级化方案，围绕“刑事诉讼程序类型体系化”这一主题，讨论过认罪认罚从宽制度试点举措对司法职权关系的影响，尤其是推进检察权运行并改变检察工作方式。不过，限于当时的改革背景与研究重点，笔者没有专门阐释繁简分流机制对公诉权的深层次作用。特别是在认罪认罚从宽制度立法化的背景下，2018年《刑事诉讼法》要求检察机关在办理认罪认罚案件过程中，需要转变工作理念，承担权利义务告知、认罪认罚具结、量刑建议、司法救济等特定职责，进一步拓宽了公诉权（公诉裁量权）的实践范畴，使得公诉在整个刑事诉讼中的主导作用更为突出。与之相应地，检察机关的诉讼定位趋于多样化，集中表现为制度适用的主导者、主导决定多数案件、诉讼程序的分流者、诉讼权利的保障者、公正司法的监督者。 因此，结合当下刑事司法改革动态，立足多层次诉讼体系的健全路径，讨论公诉模式转型，有其鲜明的理论价值和实践意义。在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革进程中，这些话题主要涉及公诉模式的新时代内涵、检察机关办理认罪认罚案件的职能地位及其裁量权变化，以及量刑建议制度等方面。通过对相关话题的论证和分析，以期有益于推动检察职能的全面、充分履行。 二、公诉模式转型的时代内涵 公诉模式的演进与刑事诉讼体系的发展同频共振。尤其是自改革开放以来，我国已经形成了以普通程序、简易程序、速裁程序和特别程序为主体的刑事诉讼体系。以历次刑事诉讼法修缮为时间节点，可以发现，刑事诉讼体系经历了“从一元到多元、从粗疏到精致”的发展历程。值得注意的是，在以审判为中心的诉讼制度改革潮流中，认罪认罚从宽制度的试点与立法，引起了司法权力与诉讼权利互动关系的连锁反应。我国为了提高案件处理的质量和效率，破解案多人少的司法难题，探索出以被追诉人是否认罪认罚为标准，在区分是否认罪的基础上，进一步区分是否认罚，从而确立起认罪认罚案件和不认罪案件分别处置的多层次诉讼流程，健全了刑事案件繁简分流机制。由此，检察公诉权能衍生新的内涵，而公诉模式则随之发展。 公诉模式实质上属于公诉权的配置和运行机制，作为一项重要的检察权能，其配置和运行是否合理直接关系到检察职能能够充分有效发挥。由于公诉权的内容会随着时代发展而不断变化，那么，公诉模式同样会因为刑事诉讼体系的进步而产生新的时代内涵。 通常而言，公诉权是检察机关核心权力之一。在刑事诉讼过程中，检察职权体系应当围绕公诉活动展开，其内容涵盖审查起诉权、决定不起诉权、决定起诉权、提起诉讼权、出庭支持公诉权、法庭举证、质证权、辩论权、声明异议权、抗诉权等方面。根据控审分离原则，在这种专门以追究犯罪人刑事责任为导向的国家公权力活动中，承担公诉职能的检察机关应当承担证明被追诉人有罪的义务，即证明被追诉人的犯罪事实、说服法院作出有罪判决。长期以来，我国检察机关习惯于以下工作模式，即成功定罪即完成公诉，而随后的量刑不外乎是公诉的附带活动。当然，关于公诉权的具体类型，不同学者的观点有所差异。但是，整体上，长时间以来的共识立场是，作为检察机关代表国家提请法院追究被追诉人刑事责任的权力，公诉权原则上是不具有实体判定权能的司法请求权，其包含审判发动请求权和有罪判决请求权两项内容。此时，对照刑事诉讼体系单一化的实际状况，公诉模式围绕定罪公诉权展开运作。 进入二十一世纪以来，我国逐渐推行繁简分流的诉讼制度改革，其成效显著，集中表现为1996年、2012年和2018年《刑事诉讼法》的三次修法进步。其中，与公诉权相关联的变化最大的是与量刑领域的公诉权力。自2000年前后，最高司法机关开始推行量刑规范化，使得量刑建议逐渐受到关注。所谓量刑建议，是指检察机关在刑事诉讼中对被追诉人应当判处的刑罚向法院提出的建议，是公诉量刑请求权的主要表现形式。由此，检察机关提出定罪请求权与量刑请求权并重的改革思路，意味着公诉职能得以拓展。在这一时期，值得关注的是，尽管对量刑建议的法律效力持有争议，总体上，大多数赞成的立场是，作为一种约束和规范法官自由裁量权的规则形态，量刑建议只是检察机关提出的“求刑申请书”，至多是法官制作量刑裁决的参考，不会对法院的量刑结论产生必然的约束力。然而，随着认罪认罚从宽制度的推行提升了检察机关的诉讼地位，特别是2018年《刑事诉讼法》确立的量刑建议制度强化了量刑建议权的法律效力，最高人民检察院开始呼吁检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位，并提出量刑建议精准化的改革主张。由此，深度挖掘可以发现，公诉模式的演进是伴随着我国刑事诉讼体系的层次化、多元化发生的，最具代表性的改革举措即认罪认罚从宽制度。 随着这一制度改革以及相关配套机制的深入推进，公诉权被注入了新的内涵，即公诉权实体内容的扩充，例如，增加与被追诉人协商具结的权力，增加对认罪认罚被追诉人从宽处罚乃至不起诉的权力，以及涉及速裁程序适用的优先决定权、更加灵活的不起诉权等方面，尤其是针对酌定不起诉和附条件不起诉，最高人民检察院近期格外强调应当扩大不起诉决定权的适用范围，最大限度地发挥繁简分流的程序把关者作用。特别是，随着2018年《刑事诉讼法》明确规定了，法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议，这就很有可能促成以下结果——“在司法实践中，检察官量刑建议主导司法裁判已经成为常态，检察官实际上成为‘背后的法官’。”同时，由于案件处理机制的多元化水平不断提升，受益于以审判为中心诉讼制度改革的影响，检察机关不仅在审前阶段扮演越来越重要的角色，而且在审判阶段承担越来越多的指控与证明责任，在整个刑事诉讼中发挥主导作用。 三、公诉模式转型的改革趋向 自2018年《刑事诉讼法》修改以来，我国已经完成了以速裁程序、简易程序、普通程序框架的的多层次诉讼体系，而满足多层次诉讼体系实践需要，是我国健全和发展公诉模式的直接目标。可见，我们首先得把握改革开放以来多层次诉讼体系的演进脉络及其时代特征。概览之，我国制定并通过了1979年《刑事诉讼法》，仅在第三编规定普通程序，对于简单轻微刑事案件的审理，只是从“可以由审判员一人独任审判”的角度做出规定。随后，1983年9月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，确立了特殊案件从快处理方案与普通程序并行的做法。在1979年至1996年，虽然我国建立了部分案件的从快处理机制，但总体上仍然是一元化的诉讼形态。1996年，在前期探索的基础上，为了回应司法实践的需求，我国第一次修改《刑事诉讼法》，首次增加“简易程序”一章，旨在解决巨大案件数量和有限的司法资源之间的矛盾，然而，立法后的程序适用效果很不理想，实务机关先后开展各式各样的程序简化或者办案机制简化试点工作，以弥补立法不当的缺陷。直至2012年，我国第二次修改《刑事诉讼法》，进一步完善简易程序的法定条件，区分可能判处三年以下有期徒刑的案件和可能判处三年以上有期徒刑的案件，明确相应的简化标准和庭审方式，相当于在简易程序内部实现了二元界分。同时，此次修法还针对未成年人刑事案件、刑事和解案件、没收财产案件及精神病人强制医疗案件增加了四类特别程序，推动刑事司法治理机制逐步走向专业化、精密化，从而架构出具有中国特色的刑事特别程序体系。在1996年至2012年修法后的一段时间，我国尽管总体上经历了从普通程序、简易程序的二元诉讼体系向普通程序、简易程序和特别程序相呼应的三元诉讼体系发展的过程，不难发现，此时繁简分流的实践效果仍不理想，其根源在于简易程序立法本身尚无法解决由来已久的案牍积压严重的问题，比如，简易程序的启动权主体仅限于公权力机关，而被追诉人无权主动提请，又如，简易程序的审判简化力度不足，又缺乏审前简化要素，使得法官工作负担未得到缓解，也难以调动审前检察官和侦查人员的积极性。此外，值得留意的是，2012年《刑事诉讼法》重新恢复检察官在简易程序中出庭应诉的要求，使得检察机关未能得以减轻其在审前阶段与和审判阶段的工作压力。可以说，在这一时期，我国已经建立起相对多元的多层次诉讼体系，由此，公诉职能逐渐发展和丰富。 2014年以来，这种公诉权配置的传统布局发生了鲜明的变化，其代表性节点即全国人大常委会作出《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《速裁程序试点决定》）。该决定标志着我国以合作性司法理念为基础的刑事速裁程序试点启动。随后，2016年全国人大常委会进一步作出《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》（以下简称《认罪认罚从宽制度试点决定》），推动合作性司法理念在我国刑事司法领域的延伸和拓展。最终，2018年10月，《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》实现了认罪认罚从宽制度的立法化，此外还增设了缺席审判程序，明确了监察法与刑诉法衔接的若干规则，最终促成“普通程序+简易程序+速裁程序+五种特别程序+其它分流机制（如不起诉、刑事和解）”的多元化、多层次诉讼体系格局。 从近些年的试点与实务情况来看，以繁简分流为导向的多层次诉讼体系逐渐成型，也直接影响了公诉权的运行方式，推动产生新的公诉模式内涵，集中体现为： 第一，对公诉理念提出了新要求。在强调崇尚维护法治、尊重保障人权、理性平和司法、加强监督制约等基本理念的基础上，由于认罪认罚从宽制度追求控辩双方的合作与具结，不同于1996年、2012年刑事诉讼法的修改，2018年修法格外强调被追诉人自主选择行为对审查起诉活动乃至对侦查、审判活动的复杂影响，在这种司法转型的背景下，转变司法理念也就成为推行认罪认罚从宽制度改革方案的应有之义。 第二，对公诉权运行提出了新要求。国家允许检察机关积极、主动地与被追诉人进行沟通、协商，尽可能早地获取其有罪供述，从而为简化乃至节省审判以及审判活动相关环节提供正当性基础。这意味着至少从定罪量刑请求权层面，检察机关更多地需要从权利义务告知、保障认罪认罚自愿性、保证认罪认罚具结合法性等方面，增强与被追诉人的互动关系，这在某种程度上可以视作国家公诉权与公民私权利的合作与妥协，尤其是要充分保护被追诉人的合法权益，也反映在具结规则、量刑建议、庭审简省、司法救济等各个方面。 第三，对公诉活动繁简分流质量提出了新要求。一方面，控方在整个诉讼活动中的主导地位格外凸显出来，其角色呈现多样化，表现为国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者，特别是在审前阶段，检察官发挥的筛选、分流与处理功能，能高效地大量刑事案件；另一方面，检察机关应当在充分听取被追诉人和被害人的意见并保障其诉讼权利的前提下，允许被追诉人认罪认罚，并在值班律师或者值班律师见证下签署具结书，进而提出从宽的量刑建议，并获得法院的审查和确认，最终形成一种控、辩、审三方主体良性互动的新关系，直接影响诉讼结构。 第四，对公诉裁量权（不起诉权）的行使提出了新要求。通常情况下，公诉裁量权的适用范围相对狭窄，根据我国刑事诉讼法的规定，这种裁量权大都集中在有限的从宽处罚或者不起诉领域，近些年适用率普遍偏低，不过，认罪认罚从宽制度旨在提升社会治理能力、有效化解社会矛盾，再加上该制度突出认罪认罚作为独立评价情节的价值，意味着检察机关的不起诉权逐渐经历了由实体性的定罪免罚权向程序性权力的转变以及不起诉权的多元化发展。这是与多层次诉讼体系成型紧密相连的结果。 第五，对公诉影响侦查、审判活动提出了新要求。一方面，为了提高认罪认罚案件办理的整体效率，认罪认罚从宽制度旨在实现全流程的简化，而以“刑拘直诉”为代表的试点做法肯定会突破长期的“流水作业”式诉讼构造，如此一来，检察机关对诉前活动的引导和侦查工作显得尤为重要，既要及时介入侦查，规范侦查行为，以传递证据裁判标准、加强对侦查活动规制等方式，保证案件自始至终的办理质量，又得强化侦查监督，加强对被追诉人认罪自愿性的保障力度，防止刑讯逼供等强迫自证其罪情形的发生。另一方面，由于自愿性审查是认罪认罚从宽制度的关键，也是以往诉讼活动没有专门涉及的环节，为此，针对认罪认罚案件，无论是普通程序、简易程序还是速裁程序，庭审的对象重点和功能定位都要作相应的调整，具体来说，庭审重点是对认罪认罚自愿性、具结书内容的真实性、合法性进行审查核实。针对法官审判重心发生变化的情况，检察官的公诉重心同样会发生相应的调整，涉及权利义务告知、认罪认罚具结、量刑建议质量等方面，以保证法官在有限的时间内及时查明案情、作出裁判。 四、公诉模式转型的权力维度 在明确了公诉模式转型的若干侧面以后，可以期待，未来一段时间里，为了实现“简案快办”“繁案精办”，形成简易案件更加注重效率、疑难案件更加注重精准、敏感案件更加注重效果的公诉模式，检察机关应当将重心置于认罪认罚从宽制度领域，同时适当兼顾其它制度方案，总体上顺应以审判为中心的诉讼制度改革的发展趋势。 （一）定罪请求权 在刑事诉讼活动中，检察机关行使的公诉权的核心组成部分之一即定罪请求权。它是指检察机关依法向法院申请启动审理程序并判决认定被追诉人的行为构成犯罪的权力类型。从这一角度来看，定罪请求权是国家开展公诉活动的前提，只有检察机关行使这一权力，才有公诉行为和审判行为的发生。而这也是不告不理法治原则的应有之义。在这种情况下，遵循罪刑法定主义的基本精神，检察机关只有在查明犯罪事实，即有明确的指控犯罪行为之后，才能依照实体法和程序法的规则，向法院提起追诉的请求。随着认罪认罚从宽制度的立法化，检察机关的定罪请求权衍生出新的内涵，直接影响了公诉权运行机制的变化。换言之，虽然无论被追诉人是否认罪认罚，检察机关办理刑事案件，均应谨慎行使定罪请求权，不过，在认罪认罚案件中，检察机关意欲在审查起诉阶段获得被追诉人的认罪答辩，应当尽早完成控辩双方认罪认罚具结活动，这意味着在具结之前，检察机关需要明确判断被追诉人涉罪的法律性质及具体罪名，并以此为基础拟定具结书和量刑建议的相应条款。结合量刑请求权的法律效力，即2018年《刑事诉讼法》规定的法院原则上应当接受量刑建议的约束，这种定罪量刑权实质上同样对法院产生了更直接并且更强烈的拘束效力。从这一层面来讲，不少学者正是意识到上述变化，提出司法重心前移的预判，即认罪认罚从宽制度促使检察权扩张，使得检察机关成为司法系统的中心枢纽，刑事司法的重心发生了位移。更有学者结合域外繁简分流快速处理机制的演变状况，指出以下深层次的权力配置变化，即国家允许检察机关利用合法的方式促使被追诉人认罪，以求刑事案件得到快速解决并减轻法院审判负担，已经成为一种世界范围内的司法潮流，产生了刑事诉讼“第四范式”的基本样貌，典型体现为以认罪为前提的繁简分流机制逐渐演变成“替代审判”的诉讼形态。其实，无论是诉讼重心前移至审查起诉阶段抑或审判活动受到压缩，本质上都反映了检察机关在审前活动中权力的影响范围在扩大，那么，首先突出的是定罪请求权在约束控辩双方乃至审判方领域的特定效力，这是非认罪认罚案件所不具备的特点。 根据认罪认罚从宽制度的运行需要，检察机关应当在完成权利义务告知、法律规定和法律后果告知的基础上，向被追诉人解释案件的有关情况，为被追诉人获得有效的法律帮助或者辩护帮助提供便利条件。被追诉人经过慎重考虑，自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实并愿意接受处罚，最终与检察机关签署认罪认罚具结书。而具结书中包含被追诉人知悉并认可的内容涉及“指控的犯罪事实，构成犯罪”“人民检察院提出的量刑建议”“适用速裁程序/简易程序/普通程序”等方面。从不同办案单位反馈的结果来看，上述具结文书往往包含涉及罪名、刑罚以及程序类型。这标志着检察机关在办理认罪认罚案件时，已经要求被追诉人接受指控的犯罪性质及其罪名，随后，在拟定量刑建议时，应当以具结书中记载的罪名为前提，判断从宽处罚的可能幅度以及评价各种量刑情节以后的刑罚后果。更进一步地，结合2018年《刑事诉讼法》第201条的规定，法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议，除非出现法定的例外情形，比如，被追诉人的行为不构成犯罪或者不应当追究刑事责任，起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致，等等。从另一个层面来说，如若没有上述法定情形，法院所作判决应当受到检察机关指控罪名的约束，并承认基于原指控罪名提出的量刑建议的参考价值。可见，在认罪认罚案件中，检察机关拟定认罪认罚具结书以及随后的量刑建议等条款内容，对法官审查与裁判的拘束力增强了。虽然我们通常赞成法院原则上接受量刑建议的限制，但是，结合前文论述，我们发现，在保障认罪认罚自愿性方面，检察机关应当首先重视关于犯罪行为性质的具体评价工作和相应的罪名的释法说理工作。只有被追诉人在理解犯罪性质以及具体罪名的基础上所作的认罪供述才是形成最终刑罚结果的前提，也是巩固量刑求刑权法律效力的前提。而这实际上为立法者确定认罪认罚标准提供了公诉权法律效力层面的新角度。 此外，2018年《刑事诉讼法》第182条新增加了特殊条件下的撤案和不起诉规则，实际上同样与认罪认罚从宽制度有关联，即被追诉人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，检察机关可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。从上述条文的表达中我们可以看出，如若某一案件满足法定条件，经过专门的审批程序，检察机关可以开展“罪名”与“罪数”的处理以及相应的从宽处罚结果，实现从轻或者减轻刑事责任的目标。这种特殊的“撤销”或者“不起诉”的处理方式，同样在一定程度上拓宽了检察机关公诉权的范围，而且也增加了最高人民检察院的核准权。 （二）量刑请求权 从广义上说，量刑请求权并非国家独占的权力，控辩双方均可能行使各自的量刑请求权，围绕量刑发表相应的意见，争取有利于己方的诉讼结果。不过，如果与公诉权相联系，量刑请求权只能是检察机关享有的诉讼权能，是检察机关请求审判机关依法对被追诉人处以特定刑罚或者其它处罚的诉讼权力。在我国，人们对量刑请求权的认知程度经历了一个从浅到深的阶段，从不重视量刑请求权到如今格外重视这一权力。在认罪认罚从宽制度的试点与立法过程中，最高人民检察院一再强调量刑建议尤其是精准化量刑建议的法律价值。当然，需要明确的是，量刑建议是量刑请求权的主要表现制度，但并非全部，因为求刑的最简单、最基本形态是除了指明应适用的法律条文、请求法院在该法条规定的刑罚范围内量刑，别无其它更具体的内容，而量刑建议制度可以分为概括的量刑建议、相对确定的量刑建议和绝对确定的量刑建议。 相较于2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》以及2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中涉及量刑建议的条款，自2014年《速裁程序试点办法》明确将量刑建议与认罪认罚联系起来的做法，大大地提升了量刑建议在整个公诉权体系中的法律地位。随后，2016年《认罪认罚从宽制度试点办法》进一步规定认罪认罚的成立标准之一即“同意量刑建议”。而且，这一试点办法还将“提出确定刑期的量刑建议”作为一个试点工作方向：其一，量刑建议通常包括主刑、附加刑和刑罚执行方式；其二，检察机关享有裁量权，可以根据案件情况选择是否提出明确的量刑幅度；其三，如若是建议判处财产刑的，一般应当提出确定的数额。经过两年多的试点，2018年10月，全国人大常委会在修订《刑事诉讼法》时，吸取了试点探索的有益经验，不仅正式确立量刑建议制度，而且要求检察机关应当在办理认罪认罚案件时提出量刑建议。在此前提下，2019年以来，最高人民检察院多次强调，根据2018年《刑事诉讼法》要求法院尊重和接受量刑建议的条文，结合量刑建议是在控辩双方具结协议的基础上形成的这一现实状况，那么，确定的抑或精准的量刑建议应当是决定认罪认罚案件办理成功与否的“最后一公里”。从这一角度来，检察机关认为，不同于以往的探索与立法，2018年《刑事诉讼法》期待的量刑建议是控辩双方协商、认可的成果，其本身应是明确、具体的，而非仅仅是建议法官在某个幅度内进行量刑，由此凸显了检察机关在推进认罪认罚从宽制度过程中发挥的主导作用。 关于认罪认罚案件的量刑建议，核心争议有二：其一，量刑建议的法律效力能否约束法官，换言之，如何理解2018年《刑事诉讼法》第201条的规定，即“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”。通常，人们理解这种量刑建议，往往将其视作供法院裁判的参考，不过，由于被追诉人认罪认罚，检察机关与被追诉人在审前签署具结书，并以此为基础提出量刑建议，最高立法机关认为法院应当负有尊重和认可的义务。而且，为了凸显这一义务的约束力，最高立法机关还严格限定了法院可以超出量刑建议范围作出裁判的法定情形，同时，明确超范围量刑之前的工作，即先允许检察机关调整量刑建议，如果检察机关不调整或者调整后仍然明显不当的，法院才能依法作出判决。其二，量刑建议的精准化及其能否实现。尽管检察机关始终重申量刑建议精准化的现实意义，也在积极探索各种方式保证量刑建议精准化的可信度。但是，法官对此仍持相对消极立场，大都支持量刑建议，不过是支持幅度型量刑建议，毕竟有幅度的量刑建议既能体现对量刑的慎重，也能体现对合议庭的尊重。 随着2018年《刑事诉讼法》在全国范围内适用，人们对以量刑建议为代表的量刑请求权的争论越来越多。近期，媒体接连报道的几起典型案例就反映了实务机关的立场分歧。例如，在一起危险驾驶罪案件中，被追诉人认罪认罚，，一审法院无故未采纳当地检察机关提出的量刑建议，当地检察机关依法提出抗诉，二审法院经审查认为，检察机关对被追诉人适用认罪认罚从宽制度时，不存在刑事诉讼法规定的例外情形，且根据该案情节及认罪认罚情况，检察机关量刑建议不属于明显不当，由此作出判决，撤销原判，依法改判，采纳检察机关的量刑建议。实际上，上述两个问题的争论反映的更深层次的问题即公诉权尤其是量刑请求权的法律效力。换言之，只有科学地认识认罪认罚案件中公诉权的量刑请求权，才能有效地解决这类纷争。对此，笔者认为，我们应当坚持科学地、发展地眼光看待量刑求刑权的性质这一问题。相较于非认罪认罚案件，认罪认罚案件的量刑建议之法律效力来源于控辩双方的具结与沟通，是控辩双方共同认可的结果，这意味着基于合作意愿，关于定罪量刑的主要争议已经在审前阶段消失了，而且，正是因为这种双方无争议的案件，国家才有适用简单程序予以处置的正当理由。这种体现实体从宽的法律意见虽然是由检察机关提出的，但凝聚的是检察机关与被追诉人甚至是被害人等诉讼主体的共同意愿，而这也是合作性司法理念的核心价值所在。如若不能允许检察机关在审前阶段引导被追诉人尽早有罪答辩，并为其提供激励措施，那么，审前分流与审判分流的改革期待定难实现；如若不能允许控辩双方共同接受的结果协议获得特定的法律效力，我们很难期待被追诉人会积极主动地作出有罪供述。从这一角度来看，量刑建议具有特殊的法律效力，以及走向精准化、确定型，是认罪认罚从宽制度适用和发展的必然结果。此外，精准的量刑建议还说明控辩双方围绕量刑问题展开了实质的协商与沟通，可以在保证量刑建议的可接受性的同时，防止事后因量刑问题引发上诉、抗诉以及程序回转等问题。更进一步地，我们可以认为，随着认罪认罚从宽制度的扩大适用，公诉方式的合作化特征愈加明显，公诉权开始出现实质化倾向，即检察官量刑建议主导司法裁判成为常态，量刑建议具有了实体裁判的效力，即公诉权的“实体化”。因此，认罪认罚从宽制度扩大适用的过程，就是量刑建议日趋精准化的过程，二者是相伴相随、互相影响、互相成就的。2019年10月《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》在“量刑建议的提出”部分的规则思路是值得肯定的，其相当于采取精准化量刑建议前提下的区分方案：其一，原则上，认罪认罚案件的量刑建议是确定的，以体现控辩协商具结的实质效果；其二，针对特定案件，比如，新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件，允许检察机关通过自由裁量的方式，确定更具可接受性的量刑建议。在未来一段时期，司法机关需要慎重考虑提升量刑建议精准化可行性的若干方案，包括制定科学的从宽处罚规则、引入智能辅助系统、强化控辩审沟通等方面。在这一方面，笔者曾做过较充分的探讨和分析，在此不再赘述。 （三）不起诉裁量权 作为检察裁量权的重要体现，不起诉权是公诉权的重要组成部分。在我国，不起诉通常是指检察机关针对侦查终结或者调查终结后移送审查起诉的案件，依法审查后认为符合法定的无需起诉的若干条件，比如，不应当追究刑事责任，情节显著轻微，等等。就其性质而言，不起诉是一种无罪化处理方式，属于审前分流的重要途径。结合域外认罪案件快速处理机制的发展与实践，我们可以发现，各种不起诉规则在相当程度上提高了案件处理效率，也促进检察裁量权的不断扩张。在我国，历史地看，不起诉权一直处于不断发展变化中，在强化检察官客观公正义务、保障无罪的人不受刑事追究、贯彻宽严相济刑事政策、落实诉讼经济原则等方面发挥着积极作用。其中，就不起诉权的法律效力而言，不起诉权尽管经历了由实体性的定罪免罚权向程序性权力的转变以及不起诉权的多元化发展阶段，但是，长期以来，我国不起诉权的适用效果并不理想，其原因是多方面的，比如，对不起诉权重要性的认识不到位、检察机关内部考核机制的影响、不起诉权适用程序繁琐，等等。近些年来，随着刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度改革实践的推进，不起诉权逐渐受到检察机关的重视。2018年《刑事诉讼法》的修改增加了一种特殊案件的不起诉决定权，意味着我国已经建立起形式多样的不起诉制度体系。最高人民检察院结合检察机关主导地位的变化，提出“正确适用不起诉权是新时代检察工作创新发展的需要”这一判断，并进一步主张检察机关应当积极开展各种探索实践，敢用、善用和规范适用不起诉权。对此，我们可以从最高人民检察院公布的“2019年1月至9月全国检察机关主要办案数据”中初步探知检察机关对行使不起诉权的思路转向。在这一时间段，情节轻微不起诉的共有91307人，同比上升27%，占不起诉总人数的76.8%，同比增加1.3个百分点；法定不起诉的共计4823人，同比上升24.5%，占不起诉总人数的4.1%。 结合我国已有的五种不起诉制度类型，笔者认为，当前检察机关应当格为重视酌定不起诉的法律价值，并进一步扩大附条件不起诉的适用范围。具言之，第一，认罪认罚从宽制度具有鲜明的繁简分流导向，而审前分流正逐渐成为整个繁简分流体系的关键路径。检察机关需要重点履行程序分流与起诉把关职责，充分发挥不起诉在审前分流与过滤等方面的作用，尤其是逐步扩大酌定不起诉在整个认罪认罚案件中的适用比例，也从另一个方面体现了有效行使起诉裁量权的意义。因为在简单轻微刑事案件中，被追诉人选择认罪答辩并主动接受国家给予的处罚，意味着其社会危险性的减低，对此，检察机关不仅应当在程序领域从宽对待，而且应当集中在实体结果领域体现国家宽严相济的刑事政策。目前，检察机关适用酌定不起诉，有两个值得关注的情形：其一，根据2018年《刑事诉讼法》的规定，案情本来事实清楚、证据确实充分，被追诉人又主动选择认罪认罚的，对于这种无需判处刑罚的案件，检察机关应当敢于依法作出不起诉决定；其二，与检察机关主导地位联系起来，检察机关推进量刑建议工作过程中，尤为重视量刑建议的质量和精准化程度，这标志着检察办案人员将会不断提升预判法院审判结果方面的能力。那么，对于某些可能判处免刑或者轻微刑罚结果的案件，检察机关有必要严格把握起诉条件，尝试以酌定不起诉的方式处理相关案件，充分彰显宽严相济刑事政策在认罪认罚案件中的实践精神。第二，附条件不起诉制度的调整完善。目前，法学理论界有不少学者在重新思考附条件不起诉制度的立法价值。2018年全国人大常委会修改《刑事诉讼法》时，并未修改与未成年人犯罪案件有关的附条件不起诉制度。不过，受到认罪认罚从宽原则的深刻影响，人们开始关注该制度在进一步提升繁简分流效果方面的特殊价值，主张将该不起诉类型扩展适用于成年人犯罪案件，尤其是将所有可能适用缓刑的案件均纳入附条件不起诉的范围，并协调附条件不起诉与酌定不起诉的选择适用关系。从这一角度来看，检察机关可以丰富附条件不起诉制度中的“附条件”情形，提升认罪认罚案件中刑罚处罚与非刑罚处罚结果的多样性。 （四）其它相关规则 1.量刑程序规范化 认罪认罚从宽制度具有鲜明的效率倾向，尤其是在处理简单轻微犯罪案件的速裁程序中，公安司法机关不仅在积极探索全流程的环节简化方案，而且扩大了远程视频开庭等快速审理方式的适用范围，综合提高案件处理效率。再加之控辩双方往往在认罪认罚具结书中针对量刑达成了一致意见，在审判阶段，速裁案件的量刑公诉与量刑辩护空间变得极为有限。但这仅是就速裁程序而言的，对于其它程序类型，尤其是普通程序，仍然需要在量刑方面开展进一步的规范改革。特别是，2018年《刑事诉讼法》第15条确立“认罪认罚从宽”原则，而2019年“两高三部”颁布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》重申以下主旨，即“认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段”。如此一来，结合刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度试点工作的实务反馈情况，如何在可能判处三年以上有期徒刑案件尤其是重罪案件中适用认罪认罚从宽制度，成为未来一段时间改革的热点话题。其中，需要重点解决的难题便是量刑程序的二元规范路径。2019年2月，最高人民法院印发《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019——2023）》，专门提出“规范认罪案件和不认罪案件的量刑程序”的任务。一方面，量刑规范化改革是“以审判为中心的诉讼制度改革”的重要组成部分，是保证法官做到事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭的基础要件，科学地理顺侦查权、检察权和审判权分工配合制约的关系。这是从一般意义上讨论庭审量刑活动的转变。另一方面，量刑规范化改革是指认罪认罚案件中检察机关提出量刑建议的审查与采信。根据2018年《刑事诉讼法》的规定，法院既要尊重量刑建议，又有权修改量刑建议。这种立法思路本身就值得探讨。而在试点文件授权和刑诉法修正案征求意见时，针对法院采纳或者不采纳量刑建议的情形，以及检察机关可以调整量刑建议的情形，人们实际上还是持有比较明显的分歧立场，尽管后来2018年《刑事诉讼法》吸收了试点经验，但仍然无法掩饰以量刑建议为核心的量刑活动的争议现象。对此，从公诉权运行的角度来看，上述两个方面都决定了公诉活动以及检察文书的法律效力。结合前文提及定罪请求权、量刑请求权的变化，在未来一段时间，量刑规范化改革活动同样面临新的实践需求导向。 2.检察官出庭应诉 根据速裁程序、认罪认罚从宽制度的试点文件与立法规则，无论是简易程序还是速裁程序，检察官均须出庭应诉。然而，在试点期间，必须出庭的要求在某种程度上减损了检察官选择速裁程序的积极性，换言之，检察官虽然认为某一案件符合速裁程序的要求，但是为了获得相对宽松的办案期限，降低工作压力，很可能会选择简易程序或者普通程序。通过调研，笔者了解到，不少法官、检察官表示，在认罪认罚从宽制度领域，《刑事诉讼法》要求检察官一律出庭的规定产生了实践矛盾，影响了这一制度的效率价值。为符合《刑事诉讼法》的要求，在一审阶段，无论法院适用何类诉讼程序，法院开庭审理，检察官也须出庭应诉，最后出现的情况是，部分检察官、法官认为，在速裁程序中检察官出庭在场的作用不大。因此，为了进一步健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式，满足简易案件更加注重效率、疑难案件更加注重精准、敏感案件更加注重效果的目标，改革者需要考虑转变检察官出庭应诉模式。不过，较之于速裁程序中检察官无需出庭的建议，在简易程序中，公诉人还是有必要出庭的，从而形成了认罪（认罚）案件与不认罪（认罚）案件相区别的检察官出庭应诉模式。（1）在速裁程序中，对于可能判处罚金、管制、拘役或者有期徒刑缓刑的案件，立法者可以考虑书面审的方式，原则上，检察官不出庭；（2）在简易程序、普通程序中，检察官均须出庭应诉，尤其是涉及被追诉人认罪认罚的重罪案件。可见，在认罪认罚从宽制度框架下，检察机关根据认罪认罚协商的结果，构建区别对待的出庭公诉模式，综合实现案件处理的繁简分流质效，有益于推进庭审实质化改造。 3.监督制约机制 可以说，公诉模式的转型本质上是公诉权发展的结果，其直接受到合作性司法理念的深刻影响。在这种明显具有协商、合作色彩的诉讼体系中，我们不仅要关注不同司法权力的规范运行，而且要确定针对性的权力规束与控制方案，健全相应的程序规制与实体审查等举措。目前，法学理论界和实务界对此展开了相对丰富的探讨，也提出诸多有益的方案和思路。健全相应的权力制约与监督机制通常有两个维度，总体上分为内部制约与外部制约，涉及增强检察官决定的透明度、颁布检察官裁量权指南两大主题。就内部制约而言，一般需要建立健全专门的司法责任制，明确办案规则与具体要求，强化对认罪认罚案件办理全过程的监督，同时注重检察监督的实际效果，并依法接受法院、公安机关的制约，以及发挥员额检察官会议的咨询作用和检察长、检察委员会的决策把关作用，等等。而且，当前检察机关格外重视智慧检务的建设工作，具体到认罪认罚从宽制度领域，有必要借助现代科学技术，设计行之有效的量刑裁判规则，对检察裁量权施加必要的限制。就外部制约而言，人们通常以保障认罪认罚自愿性为导向，侧重法官实质审查、值班律师有效帮助，以及必要的司法公开和释法说理。以司法审查为例，除了2018年《刑事诉讼法》赋予法官审查认罪认罚具结书和量刑建议的法定职责以外，还有学者提出针对酌定不起诉和附条件不起诉的案件，为了防止检察裁量权的滥用，可以考虑将案件处理情况报备给法院审查。可以说，以上种种内部制约抑或外部制约的方案对策，国内法学理论界和实务界的论证相当丰富，而且在防范公诉权滥用领域已经开始“未雨绸缪”。对此，结合当前改革趋向以及《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，笔者认为，健全相应的监督制约机制，还应当加强以下两方面的工作质量：第一，值班律师的有效参与，虽然前述指导意见已经突破2018年《刑事诉讼法》的规定，赋予值班律师阅卷权等权利，但是，当前值班律师制度的实践效果远不理想，对被追诉人的权利保障以及对公权力的约束限制等作用发挥的还远不到位，如何在既有文件的基础上，充分发挥值班律师的协同性帮助功能，仍有待检察机关的慎重思考。第二，证据开示制度的有效建立，笔者十分认可证据开示在保障认罪答辩自愿性方面的不可替代的价值，上述指导意见中也指出检察机关可以针对案件具体情况探索证据开示制度，以此保障被追诉人的知情权以及认罪认罚的真实性，不过，从笔者近几年的实证研究情况来看，认罪认罚案件的证据开示在部分试点城市已经出现，效果却未达预期，而且不同试点单位的做法各不相同。因此，从巩固其自身主导地位并推进量刑建议精准化的角度来说，检察机关应当将证据开示作为未来的重要改革举措。 五、结论 进入二十世纪后半叶，深受合作性司法理念的影响，以认罪答辩、辩诉交易为代表的刑事案件快速处理机制逐渐成型并发展壮大，与之相应地，以公诉为主的检察权扩张成为一个较为普遍的现象，推动了公诉权运行机制的发展，即公诉模式的转型，其本质上应当是公诉权具体内涵的丰富。从刑事诉讼机制多元化的角度看，多层次诉讼体系的构建是推进公诉权及其运行机制发展转型的重要力量。当然，公诉模式转型在提升检察权法律效力的同时，也使得检察机关面临一系列的挑战，比如，审判阶段单位时间内工作量增加，量刑建议精准度对检察队伍素质能力的高要求，以及检察机关与法院、公安机关在互相配合、互相制约方面的关系调整，等等。以上内容都是我们深刻把握多层次诉讼体系语境下公诉模式转型的权力特点及其复杂内涵的重要角度，也是未来一段时间我国提升检察改革质量、推动检察职能履行的重要领域。 |
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