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［摘要］超大城市是中国特色的全新共同体形式，它在政府与公众之间关系、公共事务、公共舆论三个方面呈现了超前意义的独特性。这种独特性使得超大城市治理获得了超越地方性的意义，无论是在国家统治逻辑转型的意义上还是在执政逻辑转型的意义上，超大城市治理已经上升为国家治理的新时代前沿。作为国家治理前沿的超大城市治理，必须聚焦于超大城市的公共权力体系现代化建设、超大城市的公共政策供给体系现代化建设和超大城市的公共服务体系现代化建设。 ［关键词］超大城市治理；国家治理；新时代；公共体系的现代化建设 ［中图分类号］ C916 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1006-6470（2018）04-0063-06 ［作者简介］赵孟营，北京师范大学社会学院教授 一、问题的提出 “超大城市”，作为正式术语是在2014年由中央政府提出的。2014年11月20日国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中，第一次明确把城区常住人口1000万以上的城市归类为“超大城市”（城区常住人口500万至1000万的归类为“特大城市”）。因此，它是一个相对较为新颖并且较为中国化的术语，这一术语的学术意涵目前尚未获得国内学术界的充分拓展。而在国外学术界提出的各种城市概念（诸如国际化城市、区域中心城市）中较为接近的是MEGALOPOLIS通常被翻译为“城市圈”或“城市连绵区”，格迪斯较早使用了这一术语①（Geddes，1904）,芒福德沿用了这一术语{2}（ Mumford，1938），戈特曼则对该术语进行了重新诠释{3}（Gottmann，1957）,自戈特曼之后,这一术语成为城市研究的核心概念。“治理”（governance）这一概念,则是在21世纪初引入国内并在近20年获得学术界充分拓展的一个重要术语，特别是从2013年以后，它已经逐渐成为政界和学术界高度认可和关注的核心概念。 显然，“超大城市治理”无论是在“城市”发展的意义上，还是在“治理”演进的意义上，都是特别重要的学术话题。因此，近年来，相关学术研究在不同学科中都有开展。关注超大城市治理的学科主要是政治学（广义）、地理学（广义）、生态学、人口学、社会学（狭义）。政治学视角特点是以超大城市行政运行有效性为主题，主要关注政府如何实现对超大城市的有效管理；地理学视角的特点是以超大城市的规划科学性为主题，主要关注作为地理空间的超大城市如何实现空间合理布局；生态学视角的特点是以超大城市环境保护为主题，主要关注如何有效防止超大城市的环境污染；人口学视角的特点是以超大城市人口控制为主题，主要关注如何有效控制超大城市的人口流动；社会学视角的特点是关注超大城市的社会关系为主题，主要关注如何理解超大城市治理基本难题和瓶颈以实现良性社会治理和社区治理。现有关于超大城市治理得研究焦点集中在以下7个方面：超大城市治理的瓶颈、超大城市规划、超大城市空间发展、超大城市人口、超大城市环境问题、超大城市中基层社区治理、超大城市社会治理。关于超大城市治理瓶颈,学者们认为包括公共产品供给效率与公平不足、社会群体多元分化、资源空间配置不平衡、社会力量发育不足、孤岛效应、立法不足和执法不严、跨区域联动治理机制不健全{4}{5}（蔡禾，2012；陶希东，2015）。关于超大城市的规划与空间发展，学者们认为常住人口规模超过千万的超大城市，其空间尺度、建设密度和运行速度已达到一个前所未有的程度，甚至面临“失控”，因此必须在全新的意义理解超大城市的尺度、密度和速度并处理好三者关系；要充分认识和尊重超大城市市区空间发展的基本规律，包括轨道交通引领下的城市空间组织规律、全球竞争背景下的城市发展动力规律等，实现超大城市的空间再造，促进都市区空间治理体系的科学制定和有效落实{6}{7}{8}（周劲，2016；程士强，2017；刘涛等，2017）。关于超大城市人口，学者们认为资源约束、交通拥堵、环境污染均不能成为控制超大城市人口规模的理由；超大城市人口发展面临的主要问题在于中心城区人口过密以及职住分离现象严重，因而应取消对大城市发展的人口规模控制，重点优化人口分布结构，通过疏解中心城功能、向郊区新城匹配优质公共服务资源、完善公共交通体系等方式促进郊区新城职住平衡{9}{10}{11}（杨卡，2014；熊易寒，2017；熊柴等，2016）。关于超大城市环境问题，学者们认为在自然因素和人为因素的双重扰动下，超大城市正逐渐被置于风险社会的发展困境中，由各类因素引发的突发环境事件已经成为超大城市急剧社会变迁突出的外在显现形式，超大城市突发环境事件具有内生性、多源性、高频性、连锁性和巨损性的特点{12}（李春根等，2017）。关于超大城市的社区治理，学者们强调社区治理是超大城市社会治理的基础，超大城市需要通过法制化和社会化手段协调政府与社区间的关系，强化社区的保障功能;通过建立社区公共财政和社区基金汲取资源，控制社区分化、促进社会融合; 注重平衡邻里设计和公共交往空间规划，推动社会整合; 培育专业性社会组织提升社区应对风险的能力{13}。李友梅关于特大城市的社会治理的观点对于超大城市的社会治理也有一定针对性，她认为中国特大城市在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存、交错发展并激荡出各种新问题的局面，这对社会治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑战，创新特大城市基层社会治理主要思路是：构建以人口管理服务为重点的精细化社会治理模式；以化解矛盾为重点，构建政府与社会分工协作的社会治理方式；形成以应对社会风险为重点的政府主导型治理方式{14}（李友梅，2016）。 通过以上文献研究回顾可以看到，“超大城市治理”的研究虽已引起学界关注，但仍处于初步探索阶段，特别是从超大城市治理研究的学术图景上看，学术界对超大城市治理的研究尚未引入系统、综合、整体的视角。这种学术匮乏亟待弥补，因为超大城市在实践层面已经呈现了与一般城市社区不一样的运行特性。不仅如此，超大城市在中国的快速发展预示着中国国家治理面临全新的挑战：治理一个超大城市众多的国家与治理一个一般城市化国家不同，与治理一个城乡二元并立的国家不同，更与治理一个乡村国家不同。 |
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