国土空间再更新：存量建设用地挖潜有道

张雷0vu2bneiu5 2020-02-14

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2019年中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，提出加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。随着城镇化进程加速，我国城市特别是大城市已从“增量开发”进入“存量运营”时代。广州是最早进入城市更新领域的城市之一。从2008年在全国率先开展“三旧”改造试点至今，广州依靠新机制，激发城市发展新动能，成为粤港澳大湾区经济发展的重要增长极。

2019年8月，广东省出台相关指导意见，提出在新增建设用地资源持续缩减的形势下，必须全面推动土地供给侧结构性改革，推动“三旧”改造取得突破性进展，提高存量建设用地利用效率，优化土地利用结构。在新一轮国土空间规划背景下，广州提出老城市新活力、推动产城融合、促进高质量发展的城市总体目标。2019年以来，广州的旧改大大提速，开启了城市更新以来进展最迅速、成果最显著的一年。广州“三旧”改造为推动粤港澳大湾区高质量发展提供保障，有哪些成效？当地具有代表性的荔湾区鹤洞村更新改造又有哪些突出亮点？近期，记者就此展开了实地探访。

旧村改造开启鹤洞村幸福门

1月22日，农历腊月二十八，75岁的荔湾区鹤洞村村民关七妹站在家门口告诉记者：“我们正在备年货呢，拆迁后的临时住处已找好，过完年我们就搬家！”

关七妹是荔湾区旧村庄改造的受益者之一，她自1964年嫁到鹤洞村后就一直生活在这样的环境中：1米宽左右的巷道狭窄拥挤，一间间紧挨着的民房采光差，屋子里白天也昏暗无光；村内公共设施薄弱，居住安全隐患凸显。

谈到拆迁搬家，关七妹满脸笑容：“能住上宽敞的房子是我多年的心愿。”春节前，她和鹤洞村90%以上的村民都高兴地与更新改造实施主体广州鹤洞房地产开发有限公司签订了拆迁安置补偿协议书，拿到了第一批早签约的4万元奖励。按照1∶1套内面积补偿标准的核算，只要全村动迁顺利、复建安置房能够尽快动工，再过三年她就能住进200多平米的大房子了。

81岁的黄庚娣，也是鹤洞村更新改造中最先签约、期盼早日选房回迁的村民之一。在抬头“一线天”、低头“臭水槽”的脏乱差环境中住了一辈子，她说：“过完年就准备搬家了，早就盼望住上新楼房！”

鹤洞村更新改造是广州市旧村改造的缩影之一。鹤洞村具有500多年的历史，东临珠江，南接广钢旧厂，是广钢新城的重要组成部分，同时地处广州打造国际门户城市的窗口——“白鹅潭经济圈”的核心范围之内，区位条件优越。近年来随着城镇化步伐加快，鹤洞村村民对改善居住环境、提高集体经济水平有强烈的意愿，更新改造条件成熟。基于连片城市更新的思路，广州市提出“三村一厂”（西塱村、东塱村、鹤洞村和广钢旧厂）一同纳入规划范围，建设广钢新城（广州中心四区最大的居住板块），定位为“特色宜居新区”。

据广州市规划和自然资源局荔湾区分局分管“三旧”改造的工作人员介绍，荔湾区把“三旧”更新改造作为保障民生和促进城市提质发展的重要抓手，通过进一步优化简化改造审批流程，增强保障力度，加快推动“三旧”更新改造，圆百姓安居梦。2019年3月通过广州公共资源交易平台公开选择，并经鹤洞股份合作经济联合社股东代表大会投票，确立广州市方圆房地产发展有限公司为合作改造建设企业，以“政府支持，村民自愿，企业实施”实现多方共赢。

让土地收益、城镇化发展成果普惠群众

根据批复的更新改造实施方案，鹤洞村更新改造范围为22.02公顷，更新改造将拆除旧住宅及集体物业约29万平方米，其中现状住宅15.34万平方米。改造完成后的土地处置模式为：村生活用地（村民复建住宅用地）和村经济发展用地（复建集体物业用地）可按政策转为国有建设用地；居民住宅用地转为国有建设用地，并办理不动产权证。

在推动签约搬迁工作中，广州市规划和自然资源局荔湾区分局的工作人员与白鹤洞街道办事处、鹤洞股份合作经济联合社、合作企业方圆集团鹤洞房地产开发有限公司的相关人员一起在现场，解决疑难问题。工作中，坚持把“民心至上”摆在首位，认真访民情、答民声、顺民意，根据村民意愿确定就地安置的补偿方案。鹤洞股份合作经济联合社副社长张伟豪说，鹤洞村村民改造意愿很强烈，“大家都希望早日完成全村拆迁补偿签约，早建设，早回迁”。他表示，未来的新鹤洞村将为居民休息、交流、开展各类文化活动提供便利，基础设施建设的完善以及景观优化也将有效改善居民生活环境。

鹤洞村采取一次性拆迁的全面改造，由鹤洞股份合作经济联合社与方圆集团合作进行，改造成本约为23.98亿元，复建安置资金约22.74亿元。更新改造完成后的新鹤洞社区环境，建筑密度将由原来的48.1%降至19.9%，绿地绿化率由原来的16.23%上升至32%，公共配套建筑面积由原来的0.95万平方米增加到4.67万平方米。

方圆集团鹤洞项目负责人罗聪表示，大城市在城镇化的下半程，必须考虑构建更多普惠、共赢和可持续发展的渠道，让土地收益、城镇化发展成果，公平地覆盖更多更新改造范围内的群体。根据方案，鹤洞村被拆迁人可以选择复建安置补偿和货币补偿两种方式。如果选择复建安置补偿，复建安置补偿以“拆一补一”（套内建筑面积）的标准执行。如果选择货币补偿，根据属于应得复建安置套内建筑面积的，以应得复建安置套内建筑面积为基数，按25000元/平方米计算补偿金额。与此同时，鹤洞村更新改造充分考虑了集体经济的长远发展与村民切身利益之间的平衡。更新改造完成之后，村里不再有可耕农地，村民无法再从事农业生产，鹤洞股份合作经济联合社一方面与合作企业共同努力，推动拟建村集体商业综合体的规划优化之外，还从村集体统筹的权益复建面积中，给每位经济联合社的股东分配了套内40平方米的福利面积，另一方面可以与每位股东自身的应得复建安置面积合并选房，将每位经济联合社股东的财富增值和利益共享落到了实处。

“让城市留住记忆，让更新创造价值”。罗聪表示，鹤洞村改造还将注重全面加强历史文化的保护和传承。鹤洞村具有悠久生活气息的两口古井“孖眼井”和“大脚板井”将被保留，8处传统风貌建筑也将以迁建复原、修缮保护等形式重现传统生活风貌，并将尽可能地结合新社区的商业和公共配套进行活化，充分发挥作用。在更新改造实施工程当中，还将组织开展村传统生活历史留存物品征集、村民临迁前旧宅门前照全家福等多项活动，这些都是为了保护自然、保护文化、更是为了人文传承，让新鹤洞继续流淌出浓浓的故土乡情，努力做到“既保留老城市的历史风貌，又通过文化遗产的活化利用注入新活力”。

城中村是广州城市更新改造的重点

伴随着城市拓展空间的日趋减少，城市经济发展与空间利用对城市更新提出更新更高的要求。2008年，广东在全国率先全面深入探索以旧城镇、旧厂房和旧村庄为改造对象的城市更新模式，盘活低效存量用地，提高土地节约集约利用水平和产出效益。2018年，广东省宣布除基础设施和部分民生保障等重点项目外，不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标，各地新增建设用地计划指标要靠盘活存量建设用地来获取。据广东省自然资源厅统计，截至2019年11月，广东累计实施“三旧”改造面积达80.04万亩，完成改造面积46.46万亩，累计节约土地19.84万亩，节地率达42.7%，提前一年完成全省有效盘活存量建设用地的目标任务，有力地促进了广东经济高质量发展和生态文明建设。

具体到广州市，近年来城市更新的力度不断提升。2019年4月，《广州市深入推进城市更新工作实施细则》出台，从旧村庄全面改造、加大国有土地上旧厂房改造收益支持、成片连片改造、城市更新微改造等方面，对现行城市更新政策进行了补充和完善。公开资料显示，目前广东已经完成了6844个旧改项目，未来3年这个领域还有大约5000亿元的投资；广州共有城市更新资源594平方公里，其中旧村庄320.65平方公里，占比高达54.2%；旧厂房20.7平方公里，占比35.1%，旧城63.5平方公里，占比10.7%。可见，星罗棋布的城中村是广州城市更新改造的重点，未来广州将对全市272个城中村进行全面梳理，确保全部纳入“三旧”改造标图建库范围。

城市更新已成为广州优化城市功能布局、活化区域经济、改善人居环境、保护历史文化街区、节约集约高效用地、提升城市品质和能级、促进经济高质量发展、让老城市焕发新活力的有力抓手。广州的一些危旧小区、废置厂房、脏乱村庄正逐渐消失，取而代之的是一批又一批的“老城新景”，千年老城广州，正在城市更新改造的大潮中焕发出全新活力，展现出蓬勃生机。

旧村改造以拆除重建为主，实施全面更新

通过改造和整治相结合，广州在实现“老城市新活力”等方面取得阶段性成效，10多年来城市更新让“以政府主导、市场运作、共建共享”的旧改经验模式遍地开花：2019年城市更新总体进度达151%，198万户家庭、665万市民因城市更新受惠。

广东省的“三旧”改造工作采取市场化运作模式，通过政府重点引导监督、引入市场力量具体实施改造项目，在此过程中政府主要负责编制规划、制定政策、行政审批、项目监管等工作，而拆迁签约、申报手续、开发建设等事务性工作则由市场主体承担。从目前看，很多房企积极响应和参与政府有关市场化运作“三旧”改造工作，主动向城市运营服务商的转型。城市更新已成为各类房企转型升级、业态优化的重要途径。