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改革征地制度、缩小征地范围，是党中央的要求 在1999年实施的《土地管理法》中，土地征收是各项建设使用土地的唯一渠道。这一制度安排，导致了征地范围宽泛，引发了一系列社会矛盾，故改革征地制度已成为社会发展之必然。2003年，党的十六届三中全会提出：“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”可以说，改革征地制度，缩小征地范围，控制征地规模，提高补偿标准，是党的战略要求。 原国土资源部缩小征地范围试点回顾 2010年6月，《国土资源部办公厅关于部署开展征地制度改革试点工作的通知》下发，正式启动了11个城市新一轮征地制度改革试点；原国土资源部在《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中对“非公益用地项目”作了界定，同时也确定了缩小征地范围的区域，规定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的，原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。这次以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，由于没有对公共利益进行明确的界定，试点地方也没能提出适合当地发展阶段和特点的征地目录，试点项目面积小、数量少，加之农村集体建设用地不准入市，集体建设用地价格没有显现，不征收而直接入市的土地价格基本上参照征地补偿标准制定，因此未得到试点城市的支持和认同，所以缩小征地范围的试点未见成效。 农村土地制度改革试点探索及新法对公共利益的界定 党的十八届三中全会提出，“建立城乡统一的建设用地市场”，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年，《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》明确要求缩小征地范围，界定公共利益用地范围。33个试点城市都制定了征地目录。试点城市的经验为修法提供了实践支持。 新《土地管理法》在总结试点经验的基础上，在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破：其中之一就是对土地征收的公共利益范围进行明确界定：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6种情形，确需征收的，可以依法实施征收。其中，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设范围内允许政府征地，是将城镇建设本身视为“公共利益”，推进高质量的城镇化是增进人民福祉、促进经济社会发展、解决发展不充分不平衡的社会主要矛盾的必经之路。征地制度改革承认征地制度“总体合理”，且没有采取征地范围“全面缩小”，国家坚持在经济社会发展过程中改革征地制度，提高补偿标准、多渠道安排住房、为被征地农民建立社会保障、先协议后征地、进行社会风险评估等方式逐步改革征地制度。 新法实施后亟须解决的问题 一是研究制定成片开发的标准。除了法律上明确的“应当纳入国民经济和社会发展规划、城市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”“还应当纳入国民经济和社会发展年度计划”的规定。此外，还应在内涵、面积、类型等方面作出约定。 二是建立公共利益的认定程序。《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准，但审批的内容也没有涉及征收目的合法性审查。因此，探索建立公共利益认定机制，在允许集体土地合法入市后，对介于入市和征收两者之间的项目有指导意义。 三是界定“政府组织实施”的内涵。投融资体制改革后，单纯政府组织实施的项目会越来越少，而更多的是政府与社会资本合作的模式。因此在考虑征地范围和目录时，要充分考虑这一变化。 四是进行社会稳定风险评估。新法规定，征收土地应当开展社会稳定风险评估。风险评估的程序、内容、主体、客体等应进一步细化。 |
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