PPP作为基础设施和公共服务领域的一种创新投融资模式，对促进全国各地的城市建设发展以及公共设施项目的提质增效发挥了巨大的作用。但随着2017年财办金〔2017〕92号文、2018年财金〔2018〕23号文等多则监管新政的出台，导致大量“问题”项目被清退出库。就退库且提前终止的项目，社会资本方、项目公司更加关注的是PPP项目终止后如何清算，PPP项目公司清算与普通公司清算有什么不同， PPP项目清算中应当注意哪些问题。针对上述问题，笔者将从以下几个方面谈谈自己的看法。
一、PPP项目公司的概念及特点
国家财政部《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中明确指出，项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有经营管理权。
PPP项目公司是为PPP项目的实施成立的公司，是PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施，除了PPP项目外项目公司并不从事其他经营。在股权锁定期内，社会资本方不得将其在项目公司拥有的股权或权益对项目公司股东以外的第三方进行全部或部分转让。项目公司作为项目建设的实施者和运营者而存在，也常常被称作“特殊目的载体”（Special Purpose Vehicle，简称SPV），目前尚未有文件明确规定项目公司的类型和组织形式，但是已成立的PPP项目公司，多为有限责任公司。PPP项目公司与其他公司一样虽然也依据《公司法》设立，但与其他公司不同，PPP项目公司在股权转让、经营范围上都受到限制，项目公司社会资本方不能像普通公司一样可以随意转让股权或从事其他经营，具有其行政和民事的特点，故与在很多方面与普通公司有所不同。
二、PPP项目公司的清算
（一）引起PPP项目公司清算的原因。
PPP项目公司清算的原因大致分为：项目合作期满社会资本方正常退出的清算和因种种原因项目提前终止而进行的清算。本文所述的清算，仅指项目提前终止的清算。提前终止的清算又分为项目公司仍然存在的清算和项目公司解散的清算。如社会资本方违约导致项目提前终止，各方针对项目公司已实施的行为进行清算，清算后原有社会资本方退出，新的社会资本方加入，项目公司仍然存在。又如因相关文件的出台，导致原有PPP项目不符合现有文件的要求，不宜在适用PPP模式，PPP项目公司失去存在的意义，从而项目清算并解散项目公司。从一定意义上来讲，项目清算是公司解散清算前提和基础，但项目清算并不必然导致项目公司的解散。
另外，项目的清算又分为“双方协商一致，终止项止协议，解散项目公司的清算、因政府方原因导致提前终止协议的清算、因社会资本方原因导致提前终止协议清算、不可抗力导致提前终止的清算。
1、双方协商一致，终止项目协议，解散项目公司的清算。
PPP项目周期长、跨度大，在PPP协议履行过程因种种原因导致项目无法继续履行，合同目的无法实现，经双方协商一致，同意终止协议，解散项目公司，从而对项目进行清算。
2、因政府方原因导致提前终止协议的清算。
（1）因上级政府或本级政府决定，不再采用PPP模式；
（2）因政府方前期工作存在问题，项目无法继续提前终止；
（3）政府方未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的，社会资本方要求终止项目合同从而解散项目公司的；
（4）其他政府方违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。
3、因社会资本方原因导致提前终止协议的清算。
（1）因材料上涨、环保等原因导致项目严重超概算、超总成本，社会资方资金缺口过大，无法继续维持，合同目的无法实现；
（2）社会资本方或项目公司因融资问题引起工程建设延期至合同目的无法实现；
（3）社会资本方或社会资本方联合体一方解散或破产的；
（4）社会资本方或项目公司因违反法律法规规章规定遭受处罚；
（5）社会资本方或项目公司未履行PPP项目合同等法律文件的约定义务，构成根本性违约；
（6）其他违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。
4、不可抗力导致提前终止协议的清算。
不可抗力是指双方在签订PPP合同时不能合理预见的、不能克服和不能避免的事件或情形。《合同法》第九十四条规定“因不可抗力或对方当事人预期违约、迟延履行或根本违约等情形，当事人可以解除合同。”不可抗力事件的发生并不必然导致PPP项目合同的终止，协议双方均有做出积极补救的义务，同时秉承诚信、平等的原则进行协商,若双方达成一致的继续履行协议的意见,则继续履行PPP合同；若双方未能达成一致意见，则任何一方都有权按照PPP项目合同约定终止合同。
（二）PPP项目公司的清算方式
1、PPP项目公司的解散以自行清算为主，特别清算和破产清算为辅。
公司清算是指公司解散后，为最终了结现存的财产和其他法律关系，依照法定程序，对公司的财产和债权债务关系，进行清理、处分和分配，以了结其债权债务关系，从而消灭公司法人资格的法律行为。公司除因合并或分立而解散外，其余原因引起的解散，均须经过清算程序。公司清算分为自行清算、特别清算和破产清算。自行清算指公司依法自行组成的清算组，按法定程序进行的清算。特别清算是指公司在普通清算过程中，出现了显著的障碍或发现其债务有超过其实有资产的可能时，依法由法院和债权人进行直接干预和监督的清算。破产清算指公司因不能清偿到期债务被宣告破产后，由法院组织清算组对公司财产进行清理、估价、处理和分配，并最终消灭公司法人资格的清算。在破产清算中，法院和公司债权人直接参与公司清算。
公司解散就会引起清算，结合目前的实务及上述规定，PPP项目公司的解散以自行清算为主，特别清算和破产清算为辅。
2、PPP项目公司和普通公司一样可以适用《公司法》的相关规定依法解散。
《公司法》第一百八十条规定“公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会或者股东大会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。” PPP项目公司的解散同样适用该条规定。
3、PPP项目公司可以适用《企业破产法》的相关规定依法破产。
《企业破产法》规定“企业法人(债务人)不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，债务人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算”。 PPP项目公司在采用证券、基金等形式从第三方进行融资时，多以项目收益设立担保，如果出现项目公司解散清算，很可能导致项目公司资产无法清偿融资所带来的债务，符合上述条件的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算，此种方式的清算在PPP实务中目前尚未发生。
三、PPP项目的清算程序。
1、成立清算组。
政府方、项目公司以及社会资本的清算工作组是终止合同的核心，在各自设定阶段工作小组后，首先需要确定清算工作组的授权范围、工作职责、内部分工及工作的时间安排流程。
2、项目公司报送终止方案。
PPP项目终止后，项目公司应制作书面的终止方案，方案应包含以下内容:提前终止补偿款的结算方式、提前终止补偿款的支付时间、已完成工程的移交、项目公司中双方股东委派人员的安排、项目公司存续期间的人员工资及必要支出的日常经营管理费用计算、项目公司股东退出的方式等内容。方案制作完成后，项目公司应当将终止方案报送给政府方审核。
3、政府方提出清算方案。
政府方成立的清算组就项目公司报送的结算材料、已完成工程量、与第三方所签订合同、融资合同、已完成项目投资进行分析，根据项目合同的约定提出清算的具体方案，包括:根据已完成工程量及项目合同个参与方在履约合同过程中的责任承担计算出具体的补偿款项，政府财政收支情况的政府补偿安排，并明确要求项目公司与银行或贷款人协商放贷时间与提前终止补偿款支付时间匹配问题等内容。
4、最终达成终止协议。
政府方清算组与项目公司就提前终止方案中的内容进行正式谈判，在确定最终谈判结果后，制作谈判备忘录并达成提前终止协议，协议明确提前终止的合意、提前终止补偿款的额度和支付方式及提前终止资产、人员、项目公司存续等问题。
5、各自履行终止协议的义务，依法进行清算。
政府方和项目公司根据提前终止协议履行各自义务，在提前终止补偿款得到妥善处理后，项目公司按照《公司法》和公司章程规定进行清算结算。
总之，针对退库后，因客观原因无法继续采用PPP模式推进的项目，应当根据项目所处的阶段、提前终止产生的原因来认定责任，并根据已发生的投资额、已完成的工程量以及提前终止项目可能造成的实际损失等因素合理确定补偿标准。同时，双方在清算过程中，还应兼顾对社会公共利益可能产生的影响，以及银行等项目融资方的合理诉求，妥善处理政府、社会、企业利益关系。
四、PPP项目清算实务中的有关问题
1、对项目终止的责任认定。
对于已经签署项目合同且在实施阶段的项目，应按照已签署的PPP项目合同中约定违约责任予以处理。例如由于项目公司原因导致该本项目最终未能完成融资而被退库的责任应全部由社会资本方来承担，其应对政府方承担违约责任。若是政府方负责的项目前期征地拆迁工作、土地平整工作迟延导致的项目不具备开工建设条件，此时导致的停工、窝工损失、建设期利息等损失及由此造成的金融机构停贷的不利后果均应由政府方承担。如政府方与项目公司都有过错的，双方协商确定责任承担比例，或互不追究违约责任。
2、准确认定已完工的工程量。
政府方或社会资本方应在合同解除后及时让项目公司向施工单位发出停工通知，项目公司将已完成项目投资的工程结算资料及相关合同等资料提交作为办理结算的依据。为保障社会资本方的利益，社会资本对于结算工作应提前做好相关准备工作，包括工程资料的整理，认价、认量等工作，并积极与政府方签订结算协议，明确结算款的支付方式和支付期限。
认价认量工作应注意的问题：
工程计量一般以施工合同约定的计量原则或政府方、监理批复的计量原则进行。对于合同外的新增项目的计量，社会资本方应积极与政府方、监理协商，及时确定计量方法。一般情况下，项目部在单位工程、分部分项工程施工前或实施后，进行施工签证或计量签证，对计日工进行签证；若未签证的，应当与监理、政府方沟通补充签证。
对设计变更新增项目的，项目部应当依据变更图纸编制新增项目单价提交审批；对于政府方、监理书面指令的合同外项目，编制项目单价后提交审批；对于政府方、监理口头指令的合同外项目，编制通知单、联络单或报告等形式要求其书面签认。
3、签署结算协议，及时办理结算
完成认价认量工作后，双方应及时签署最终结算协议，固定项目工程量及价格，并约定还款形式。结算协议最核心的内容，即是确定实际投资金额以及清算总金额。并报政府审批同意。
4、履行结算协议的约定
双方签署了结算协议后，基本上对清算总金额达成了一致，但地方政府出于自身财政能力的考虑，无法一次性安排财政资金进行支付，可以采用以下解决方式：
（1）分期支付。
政府方按照一定比例在未来一年年至三年内完成支付，如按照4：3：3比例或双方商定的比例在未来多长时间内偿还。该方案考虑了政府方的支付能力较为常用。
（2）资源置换。
基于政府方的财力，社会资本方也可以通过该资源的收益来弥补终止项目的损失，如将土地使用权出让给社会资本方，由社会资本方在该地块上自行开发，获得收入等方式。
政府与社会资本合作的终止或项目的最后清算都是PPP项目推进过程中不可避免的必然现象，尤其是此次“新冠肺炎疫情”的发生，也给一些正常推进的PPP项目带来了一定的终止的风险。如何做好项目终止以及项目清算的后续工作，不影响项目依法的正常推进是我们应该认真思考和好好把握的。
作者单位：江苏义行律师事务所
