二三十年来的房产价格持续上涨，牵动着每一个人的神经，也自然而然地追溯到其上游的土地价格上涨，再加上对于“泡沫”、“腐败”的联想，促使土地财政成为了二、三十年来最旷日持久的争议话题。忽视对于城镇化和基础设施建设筹资过程的客观深入分析，完全抹杀土地财政的客观贡献，陷入跟风的挑剔和攻讦当中；或者，严重低估土地财政的或有风险，陷入盲目的迷恋和乐观当中，都是极其危险的。对于地产相关领域的歧视思路，甚至在很大程度上影响了全社会的发展方向。客观的说，在房地产业发展的同时，的确伴生了一系列经济和社会问题，但是如果没有土地财政或者相类似的机制，也将没有今天城镇化建设的飞速发展：大多数城市的大多数基础配套设施都不会产生，不会有立交桥，不会有二三四五六环，也不会有地铁，也不会有人买汽车，因为没有路，走的人多么多，也没有路，因为路很贵。土地财政是指土地使用权出让收入形成的财政收入，属于政府性基金收入。土地财政是土地使用权市场流转、土地利用效率提升与财政体制改革等多种综合因素共同作用的结果，是一定社会发展阶段必然产生的过渡性产物。土地财政中的资金收入，或存在于地方政府、或存在于中央政府、或二者兼有，随着进入市场经济时代，已不可能走回无偿划拨的计划经济老路了。当社会公众关注到某些地方政府热衷于土地出让以用于搞房地产开发，提出很多批评意见，同时也把土地房屋价格上涨的原因，归结为土地财政。应该说，土地财政受益于房产价格的攀升：交易踊跃、价量齐升的房产交易市场，必然会拉动稀缺资源土地的价格攀升。不过，房价上涨不是土地财政造成的，反而，房价上涨成就了土地财政。这是因果和果因的逻辑，土地财政不是推动房产价格上涨的根源，希望某事发生和导致某事发生是两个概念，因果不应倒置。相反的，土地不是卖多了，而是卖少了，经济学规律告诉我们，稀缺的东西才会变贵。客观地说，大多数地方政府也没有那个能耐。囤地待价而沽，大部分是出现在小说里超一线城市的桥段，一般地方政府，本市囤地会造成他市地价上升，本届囤地会造成下届地价上升，还有最重要的就是，都会造成本年度本届政府财政歉收。土地财政能不能可延续？这个问题争论很大，看多看空或折中的观点都大有人在。我们的观点，土地财政是否延续，取决于城镇化进程。简单的说，有了进城的人，而且这些人能够创造GDP获得高收入，从而吃得好穿得好，自然会饱暖思买房；反之反是。所以土地财政，将发展成为人力财政。下好了人力资源的大棋，土地财政至少还能受益于新增进城的3亿人口，每人消费50万，就是150万亿；如果可能的话，再加上小城镇的3亿人口，还是150万亿。总和就是300万亿，客观上说，50万是个比较保守的数值，因此，在不断新增人力资源情况下，土地财政的潜在发展余量是远远大于这个数值的。有些观点提出，地方政府在农村低价征地之后高价出让土地，而失地农民并未分得土地出让溢价收入。也有些观点认为，这是由于农民在之前无偿获得耕地时，其前提条件是该土地是用来耕作农田的，而不是用于商业住宅用途。因此，转为国有建设用地之后，之后的利润分享，并没有其法理依据。虽如此，在客观现实中，这种利润分享，仍然体现在征地的区片价格标准上；另外，在某些类似于一二级联动的开发项目中，地方政府还向村集体承诺并支付了土地出让后的定额或分成补偿。也有一些客观折中的观点指出，农用地转为国有建设用地后，首先，并不是所有的土地都获得了盈利，例如采取划拨方式的公共基础设施用地本身，包括必要的公园、绿地，肯定是一种净投入，在很多情况下，工业仓储物流教育研发用地的出让是持平甚至亏损的，能够确保盈利的，一般只有商住用地；而且，地方政府还要投入资金进行七通一平的基础设施建设和提供邮政、消防等公共服务，然而基础配套费的收取，在时间上是后置的，在金额上又往往不足以覆盖，也会发生亏损；这些综合原因也造成了失地农民无法分得土地出让溢价收入。或者说，如果失地农民的福利提升，没有像其原有被征用土地的升值那样快速，那么，其原因并不在于土地财政。将农村集体土地征为国有土地并开发出让，农民依照土地管理法规获得相应补偿后，土地财政仍然会有收益，在这一过程中，户籍制度并不是人口进入城市的主要障碍，城市生活成本才是。解决问题的核心在于吸引到或者培育出更高技术能力的劳动者，以及在一定期限内，提供有利于这种吸引和培育的过渡性安排；否则，即使投入资金进行基础设施建设，也无法实现人才和产业的引入；然而，核心的困难在于，对于金融机构来说，吸引或培育人才的交易结构远不如土地财政那么清晰可见和易于测算，这也是我们正在致力于研究的课题。在土地一级开发的招拍挂过程中，常见的违规情形主要有毛地出让、一二级联动、收益分成、定向摘牌等等。随着土地和土地财政日益成为社会关注的热点，土地交易程序也日益完善和严密，上述做法已经基本上被禁止了。基于现行土地管理制度下，将土地装入平台公司的做法，是平台公司发展过程中区别于其他一般公司而获得支持的重要差异，因此也产生了很多争议。现行土地招拍挂制度已经相当严密，各种漏洞空子已经被堵得差不多了，而网上仍在探讨一些向平台公司注入土地，甚至如何低价、定价、溢价分成等方式取得商业和住宅用地，并装入平台公司的方法。可以肯定的说，并不存在广泛可复制的绕开招拍挂的装入土地办法，不要再浪费心机来讨论这个问题了；而招拍挂方式装入土地，除了前期土地成本仍然未能得到覆盖以外，主要还有各种税费成本比较高的弊端，如果不是要进一步利用该地块，单纯为了充实规模，而将土地注入平台公司，其性价比是比较低的。
对于土地是财政还是金融的争论，来自于对于土地出让收入的思维角度。土地财政这一说法的出发点，来自于土地能够为地方政府提供财政收入，以缓解某些观点提出的分税制引致财事权不一致而造成的缺口，用于基础设施建设支出；直观的说，对于基层工作人员来说，当一块地出让后，他就仿佛看到了年底绩效奖金，虽然，从四本账的核算原则来说，并不能这样串用，但由于两本账之间存在一些公用的往来，因此在效应上，是会产生这样的感觉的。土地金融的角度，来自于在若干年前，能够以土地作为抵质押和以未来收益作为还款来源而获得融资的特性，土地开发的拓展实现了类似于公司扩股的效果，以及土地收入并未给地方政府带来结余的现状。不过在另一方面，也许，类似于，我们不能因为忽略了信贷业务盈利，而只因为存款业务亏损，而判定银行业务是总体亏损的一样。我们在对土地财政的研究中，完全可以暂时忽略其是财政还是金融的划分，而不以土地财政的收益多寡来判定它属于什么样的名词范畴。2018年以来，尽管PPP项目落地规模逐步增加，专项债加大发行，但是基建投资增速依然保持低位，不及市场预期。对此，市场从多方面探寻其缘由所在。有些学者从数据分析方面提出，PPP与专项债在一定程度上形成竞争关系，此消彼长过程中抵消了一部分效果。市场人士亦从实操角度指出，基建投资增速困境症结在于“缺项目”而非“缺额度”。我们综合各家观点，进一步得出的分析结论是，投资项目的非生产性，是造成“缺项目”的深层原因，片面强调所谓的外部溢出效应，而忽视了项目本身的营利性，就割裂了经济增长引导机制的内在联系，终于陷入了“投资必举债”的泥潭。从技术角度来说，如果在数学上不能够精确计量基础设施建设的效益数值，就难以有效地开展基础设施建设投资的必要性和可行性分析论证。当基础设施建设能够通过土地提效、七通一平、交通便利、服务高效、环境友好等新型城镇化建设途径，实现产业导入进一步派生GDP，有效地拉动经济增长时，对于这种“近期即可有效拉动经济派生GDP”的固定资产投资所产生的GDP，我们称之为“近期GDP”。反之，在没有实现上述效应的情况下，拉动经济的效果，可能需待到“远期才有可能实现”，或者不能进一步拉动经济，则我们称之为“远期GDP”，虽然起到了创造就业的作用，但是除了项目本身有可能存在的不良影响，宏观上还会引起投资与物价等一系列扭曲变化。在筹资手段选择运用中，如果缺少经济增长的科学引导机制，往往会犹豫于在“近期GDP”与“远期GDP”项目之间进行盲目选择，或者由于“近期GDP”项目的困难，而陷于“远期GDP”中而不能自拔。“远期”与“近期”GDP的选择困难，也是以土地财政为基础的城镇化建设陷入争议的重要原因之一。毋庸讳言的是，土地财政本身存在着一些不利的影响因素，如不加以重视和严控，甚至存在发生严重金融风险的可能性。在土地财政的交易结构基础之上，随着房地产市场的繁荣，难以避免地造成了土地、房产等生活成本的上升，不仅拉大了收入差距，也增加了新进入城市生活的生活成本，成为了进入城市的客观障碍。土地财政进而房地产市场积累的巨额账面财富，也增加了金融市场的风险，以及占用其他产业资源的可能性[注]。[注] 对于房地产业挤占其他产业资源的观点，存在较大的争议，观点认为，房地产业做大的同时，将全社会生产潜力引向更广阔的边界，或者说，不是“占据了大饼的更多份额，而是做出了更大面积的大饼”。 同时，由于房地产市场的总量巨大，也导致通过税收等其他调节手段，难以有效地弥补因限制或终止房地产市场及其上游土地财政而形成的缺口。在土地财政的宏微观计量技术不先进的情况下，城镇化建设在总体上或局部地区，是否存在着超前过度发展，或者，滞后不足的情况，客观上难以得到及时有效的测量和预判。进而，土地财政的余量，这个争议最大的问题，自然也难以测算和预判。对此，我们的观点是，城镇化建设进而土地财政还有多少余量，取决于新增城镇化人口有多少，城镇化建设是新增人口的必然要求。相反的，如果城镇化人口没有新增，就难以拓展城镇化建设，土地财政就很难为继。土地财政的持续取决于新增城镇化人口带来的城镇化建设需求的增长。因此，土地财政的持续，说到底是城市吸引人才的持续。城市的功能，在于提供农村所缺少的公共服务的聚集。这种聚集，可以表现为更多更好的公共服务的提供，包括更多更好的基础设施——道桥、七通一平硬件建设，和更多更好的教育、医疗以及其他服务的软件设施。同时，这种聚集，源于高技术能力劳动者聚集，推动了更高的劳动生产率，无论从生产还是生活上，都为更高支付能力聚集的实现，进而公共服务聚集的实现，提供了可行性和必要性。高技术劳动者聚集和公共服务聚集，形成的良性循环运转，加速了城市生产力水平的提高。城镇化建设提出伊始，作为地方政府出让土地下游的房地产业一直相随左右，房地产业招致的批评，也一直围绕在城镇化建设的周围，甚至使人忽略了城镇化建设所真正发挥的提高土地供给效率的供给侧结构性改革意义：这个意义就是通过征用农村土地建设工业园区，新建工厂投资下降了10-20%左右，从而带动生产成本下降的竞争优势；其次是基础设施建设良性拉动投资和房地产业繁荣，以及增加土地收入；农民获住房、补偿，以及就业可能性，进而刺激消费。在朋友圈里经常看到的无人驾驶大数据、电动汽车石墨烯、量子通信治基因、人工智能机器人、VRAR爱慕阿的研究进展，如果说总结一下他们目前的特点，那就是：全是赔钱货。在科技进步尚没有能够达到撼动生产力水平的当前阶段下，城镇化建设政策的功能，在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的前提下，在不损害其他方利益条件下推进实现帕累托最优：一是降低工业用地成本，包括以较低成本增加出口竞争优势，增加的竞争优势创造就业。二是农民获住房、补偿，以及就业可能性，进而刺激消费。三是基础设施建设良性拉动投资，增加土地供应推动房地产业繁荣，以及地方政府通过土地财政增加收入用于基础设施建设等。以前我们搞基建的时候觉得，这个拉投资很厉害，但是如果消化不掉的话，通货膨胀就会跟着来得很厉害；现在我们搞城镇化建设时，下到低矮村民住宅区域去看一看，每一户居民住进新房的同时，要装修、要买新家具、买电视，买碗买桌买蒸锅，儿子女儿都敢结婚了，这是什么？这就是我们一直梦寐以求的：拉动消费。有些观点从国家的棚改和汽车消费政策的推动力度大小，来分析和推测国家层面希望刺激消费政策的力度，是有一定道理的。根据参与的十几年城镇化工作，简单算一笔账：①支付征地农民300元/平方米(及需支付养老保障金)，相当于一次性支付了这平方米土地50年以上的收成。②把新工厂迁到农村刚才那块地上，原来2000元/平方米左右的工业地价，现在支付给政府500元/平方米就可以了，可能还有各种招商引资政策。③把商住建在刚才工厂那块地上，地价随行就市，应该可以在5000元/平方米以上；如果能够产城融合，当然效果会更好一些，产城可以互养。测算可知，工厂的土地成本下降了1500元/平方米，无论是招商引资的新企业，还是以拆迁补偿的形式获取资金或是置换到了更大厂区的原有企业，企业都得到了实惠；按照北方的重工业厂区经验数据，不考虑搬迁摩擦损失负面因素和新厂设施便利正面因素的简易假设条件下，企业建厂投资下降了10-20%左右。于是，这是在科学技术没有本质提升条件下，提高中期GDP的帕累托最优的现实最好办法。有可能发生的弊端不是没有，而是很多：粮食安全、滞胀腐败、社会波动，而且还要有一个数量限制，它不可能无限制城镇化下去。改革进入深水区，好比给行驶的汽车换轮胎，需要操作员具有高超技术和宽广胸怀、稳健心态的伟大意志。新型城镇化建设理念，已从最初的城市基础配套设施建设，逐步发展到“城乡统筹、城乡一体、产业互动”的产城融合阶段，并提出了“产业特色鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活”的特色小镇小城镇方向。无论是特色小镇、美丽振兴，其核心都是城镇化建设，在实质上，其主要利润只能来源于将耕地及其周边低效建设用地转变为高效建设用地，从而通过转变土地性质而实现的生产力水平提高。之前的主要途径是征用农村集体土地并整理为国有建设用地，土地新法颁布实施后，农村集体经营性建设用地也能通过入市交易的方式，实现向高效土地的转化。从产城融合到特色小镇，不同升级版本的城镇化建设，都必须包含把低效土地转化为高效土地，通常是把农村建设成城镇的过程。不涉及一级土地整理的产城融合或特色小镇项目，虽然可能本身并不违规，但该项目并不属于城镇化项目；而是竞争激烈的房地产业与其他低利润行业的复合产物，无法享受土地供给效率提高而产生的利润空间，激烈竞争和利润空间狭窄导致了项目举步维艰，这一原因是小镇类项目倒下的主要因素。在最近的几年中，我们回顾了多个小镇类项目的失败原因，其核心原因只有一个：忽视了城镇化建设环节中的土地效率提升作用，没有土地一级开发的参与，导致了利润率低，甚至有些特色小镇项目，从策划开始，就是亏损的，这才是有些特色小镇项目失败的核心原因。
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