谈行政处罚中的传唤

       公安机关在实施行政处罚过程中，为查明案情，常常使用传唤措施通知违法人员到案接受询问。那么是否对一切违法人员（当然该违法行为在类型上属于公安机关具有管辖权的事项，如违反治安管理、违反道路交通安全管理、违反民用爆炸物品运输和使用管理等等）都可以实施传唤呢？

       根据“法无授权皆禁止”的公权力运行原则，实施传唤应当有相应的法律规定作为依据。目前仅有个别法律规定了公安机关可以实施传唤的情况，所以首先可以明确的是，除了公安机关以外的行政机关不得使用传唤的方式来通知违法人员到案接受询问。其次，公安机关在实施传唤时也必须有法律的明确规定为据。

       目前规定公安机关实施传唤的法律有：

       一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款“ 第八十二条　需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明 ”。

       二、《中华人民共和国出境入境管理法》第五十九条第三款“县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关需要传唤涉嫌违反出境入境管理的人员的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行”。

       以前，《中华人民共和国消防法》也有公安机关消防机构可以传唤违反消防管理行为人的规定（2008年《消防法》第七十条第二款“公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行”）。但因为目前消防机构已由公安机关划归应急管理部门管理，故现行《消防法》删去了上述规定。

       因此，公安机关在调查违反治安管理及违反出入境管理的行为时，可以传唤违法行为人，这是毫无疑问的。

       但是，《公安机关办理行政案件程序规定》还规定了“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示人民警察证，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。

       单位违反公安行政管理规定，需要传唤其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的，适用前款规定”（第六十七条第一、二款）。

       《公安机关办理行政案件程序》作为公安部的部门规章，也是理论上认可且《立法法》规定的我国法律渊源之一。那么，是否可以根据《公安机关办理行政案件程序规定》的上述规定，认为公安机关对于本机关有权管辖的行政违法行为，均可以对行为人实施传唤呢？

       《中华人民共和国立法法》（第八条第五项）和《中华人民共和国行政强制法》（第十条第二、三、四项）均规定，限制人身自由的强制措施只能由法律设定。这里的法律是狭义的，专指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件，不包括行政法规、地方性法规及规章等。因此，如果传唤属于限制人身自由的行政强制措施，那么就只能对违反治安管理和出入境管理的违法人员实施传唤。

       传唤究竟是否属于限制人身自由的行政强制措施？目前存在争议。笔者认为，从两个方面可以看出传唤具有人身强制性。一是无正当理由拒不接受传唤（包括口头传唤与持传唤证传唤，以下分别简称“口传”与“证传”）的，公安机关可以实施强制传唤，即强制违法行为人到案接受询问，在强制过程中还可以使用手铐等约束性警械。二是传唤违法行为人到案后，不需要经过另外的批准手续，即可以限制被传唤人的人身自由8小时或者24小时。另外，《公安机关办理行政案件程序规定》还规定“不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人“，也说明传唤具有人身强制性。因此，传唤应当属于限制人身自由的强制措施，理应在有法律（狭义，不包括行政法规、地方性法规、规章等）依据的情况下才能实施。

       而前述《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第三款则规定:“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械”。从这一款规定看，《程序规定》并不认为强制传唤是传唤的一种具体实施方式，而是认为，其是与口传、证传并列的一种独立的传唤方式，只不过有一点特殊，即必须先经过口传或证传，被传唤人无正当理由不接受或者逃避口传、证传时方可实施。因此，只有强制传唤属于限制人身自由的行政强制措施，而口传与证传均不属于。

       从程序规定的上述认识出发，似乎以《程序规定》第六十七条第一、二款的规定为据，对于违反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法规规章的行为人也可以实施传唤。那么按此种观点，必须注意的是：

        首先，对于违反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法规规章的行为人实施传唤时，如果对方不接受或者逃避传唤，公安机关不得实施强制传唤。这在前述《程序规定》第六十七条第三款的规定中已有体现。

       其次，如果违反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法规规章的行为人接受传唤，到指定地点接受询问后，其也可以随时可以离开，而无须公安机关同意，公安机关不能阻止其离开，也不得要求其在8小时或者24小时的法定时限经过后才能离开。否则就不能说传唤没有限制人身自由。而这一点在实践中往往被忽略了。

       只是，不能（在对方拒绝接受时）强制其到案，自愿到到案后也不能强制要求其接受8小时或24小时的询问查证，这样的传唤与普通的“通知其到特定地点协助调查”有什么区别呢？实际上就叫通知到案就行了，没必要将其命名为“传唤”。