|
作者： 陈国明
【摘要】近年来，我国大中城市房价节节攀升，给广大中低收入阶层带来前所未有之压力，这暴露出我国住房保障体系仍存在较大问题，笔者认为，房价过快上涨固然有刚需刺激，但住房保障体系运转不畅所带来的广大中低收入阶层住房恐慌也是一个极其重要的因素，本文在总结我国住房保障体系现状基础上，比对主要发达国家和地区的成熟经验，提出完善我国住房保障体系的若干政策建议。
【关键词】住房保障 美国经验 德国经验 新加坡经验
住房是一国居民的基本需求，关系社会稳定和经济的长期可持续发展。在构建和谐社会和实践“中国梦”的时代背景下，如何妥善处理13亿中国人的住房问题是摆在深化改革和民族复兴之路上不能也无法回避的关键性问题。“中国21世纪议程”中人类住区可持续发展一节中就提到要为所有人提供适当的住房{1}，国际上主要发达国家在二战后都相继提出“居者有其屋”的理念，可以说为所有居民提供适当住房已成国际共识，是保障基本人权的一个重要部分。
在市场经济国家中，住房因有“半公共性”的“特殊商品”属性，存在市场失灵的现象，故而不能放任市场调控，主要表现在中低收入家庭住房问题的解决上。在主要发达国家，都有适应本国国情建立的住房保障体系，主要着力帮助中低收入家庭解决住房问题。我国1980年启动住房改革，本着发展社会主义市场经济的思路，着手改变计划经济体制下国家分配住房的局面，开始走住房商品化道路，1998年在总结前期房改经验的基础上，提出“新的住房供应体系”，即高收入家庭按市场价格购买、租赁商品住房，中低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的租赁住房{2}。至此，我国在全国范围内停止实物性福利分房，开始按市场经济原则构建多层次、完善的住房保障体系。
1978年改革开放后，我国实行追赶式的渐进式市场经济改革路径，“摸着石头过河”，鉴于此思路，主要发达市场经济国家和地区的成功经验都值得借鉴，同时结合我国国情取其精华弃其糟粕，发展出适合我国实际情况的方法和路径。在房改和住房保障体系建立过程中也遵循这样的思路。经过三十多年的努力，可以说我们的成绩是显著的，但也暴露出很多新的问题，在新形势下，比照主要发达国家的成功经验及其近年来的发展，对我国完善住房保障体系具有极大的现实意义。
一、我国住房保障体系现状及存在的问题
1998年房改后，我国实行“新的住房供应体系”，高收入群体的住房完全由市场解决，对中低收入群体建立住房保障体系，该体系由廉住房、租赁型经济适用房、出售型经济适用房和限价商品房共同构筑{3}，其基本思路是对中低收人群进一步细分，廉租房定向出租给处于居民最低生活保障线以下的家庭，并由政府财政给予相应补贴，其所占比例不大；租赁型经济适用房面向低保线之上但又无力购买销售型经济适用房的家庭，当其家庭收人达到一定水平后，政府有权收回住房；而出售型经济适用房则专门针对高于上述两类群体的收入中等偏下的家庭；限价商品房面向境况更好一些的中等收入家庭。分层的住房供应体系是对中低收入阶层住房需求市场的细分，分类标准直指家庭收入水平和住房负担能力，应该讲起到一定的积极作用，我国当前的多层次住房保障体系正是在这样的思想主导下一步步建立起来的，尽管从逻辑上来讲这样的安排似乎是没有问题的，但整个体系建立在拥有城市户口并以国有或集体所有企事业单位职工为核心，忽视了改革开放战略实施后，城市化进程进展飞快，农村富余劳动力向城市转移这样一个客观现实，无形中把一个庞大的中低收入人群排除在外，随着岁月流逝，这个不完整的住房保障体系将会有比较巨大的历史欠账，所以这是一个相当有限的住房保障体系，而且有损害农村转移劳动者利益的嫌疑，因为这部分人群为城市化作出了贡献，所在城市的正常运转明显已经不能离开他们的帮助，而且即便是城市中的中低收入者相比他们境况也要好很多。作为一国的住房保障体系，忽略如此庞大的境况更差人群，从制度设计出发点上，应该讲已经在犯错误，损害了建立在城市之上的现代文明正义的基本精神。约翰罗尔斯在其名著《正义论》中强调正义是社会制度的首要价值，正义的主题是社会结构，是社会的主要制度分配的基本权利和义务。所有的社会改革都必须使社会中最不幸的人受益，否则，该制度就是不正义的。另一方面，限价商品房的制度仍然有计划经济时代的影子，从市场经济角度来说是无效率的，会导致市场供给不足，阻碍市场的资源配置效率，造成浪费。
与“新的住房保障体系”相配套的是相应的金融支持，由于住房支出是一笔相当昂贵的支出，尤其是对广大的中低收入阶层而言。目前在我国，主要是住房公积金制度和担保制度。住房公积金制度是吸取了新加坡业已成功的制度经验，担保制度是部分吸取了美国的经验，但无论是公积金制度还是担保制度与这些国家相比都还处于很不完善的阶段。
最后，与“新的住房保障体系”相配套的还有面向中低收入人群的税收政策支持。
综上可以看出，我国践行“新的住房保障体系”是在借鉴主要发达国家成熟经验基础上，综合运用财政、税收、金融工具来解决中低收入阶层住房问题。但总体来看，我国的住房保障体系还处在起步阶段，制度设计上已实现多层次，但仍不够完善。近年来，我国房价屡创新高，给各个收入阶层带来前所未有的压力，尽管有城市化进程带来的刚需强劲因素，但住房保障体系不完善和实施不力，笔者以为是一个更大的影响因素，这也暴露了我国经济强劲增长三十多年后，因片面追求较高的GDP增长，在经济结构和社会结构合理配置方面的较为巨大历史欠账，这部分可以归因于渐进式、增量改革思路，随着经济总量的大幅提升，改革进入深水区，需要进一步解决的迫在眉睫的大问题也变得越来越多，其困难程度也越来越大，就此来看，在解决了温饱达到小康水平的今天，早年的改革思路很有调整的必要。
房地产早几年已经成为我国经济增长的重要动力，目前在国民经济体系中已经占据了一个很大的比重，可喜的是我们有了一个比较成熟的房地产业，令人担忧的是与房地产相关的改革问题与难度越来越多、越来越大，不适当的改革措施动辄经由经济链条会对整个经济体系伤筋动骨，但放任不管或继续默许历史欠账不断增大，问题可能更加严重。在此背景下，如何有效解决中低收入阶层住房问题，从根本上完善住房保障体系，就具有颇为重大的意义。一方面是社会结构合理配置问题，另一方面关系房地产业健康发展，进而关系经济稳定和可持续发展。 二、主要发达国家和地区住房保障体系的经验
住房本身的特点导致在任何一个国家都不能完全放任市场去解决该问题，尤其在保障人权成为现代文明的共识之后，建立一个完善的住房保障体系以解决该国中低收入群体住房问题，是世界主要发达市场经济国家和地区的共识，这方面犹以美国、德国、新加坡最为成功。
美国幅员与我国相当，历史上经历过城市化进程，这跟我国目前的状况最为契合，值得借鉴的经验也最多。德国和新加坡面积都较小，人口也少，成功的经验值得学习，但在引进我国的时候，需要根据国情特别调整的地方也最多。目前来看，德国的住房储蓄模式在我国可行性还很小，但不排除为我国住房改革提供思路的可能性，新加坡因为同是华人国家，文化上的相似性导致其住房公积金模式在我国可操作性很大，但要根据国情和现状改进完善的地方仍很多。
三、完善我国住房保障体系的建议
近年来，我国各大中城市房价飞涨，以北京为例，仅2009年一年就翻了一番，2010年在国务院三令五申，各种高压政策密集出台，调控力度不断加大的情况下仍然上涨50%左右，之后几年，尽管一再调控，但目前北京房屋均价仍到达3万每平以上，首都领涨，其他城市大抵如此，一路高涨，给广大中低收入阶层以前所未有的压力。对于房价飞涨的原因，各方意见莫衷一是，笔者认为，这跟我国目前仍欠缺一个多层次的、完善的住房供应体系关系巨大，对广大中低收入阶层住房保障不力，加上我国庞大的人口基数，而目前社会转型和城市化进程加快，表面上是刚需旺盛，实则由于城市住房供给的有限性，在社会大众中产生一定程度上的住房恐慌，本质上是一种非理性繁荣，这也是我国早几年一味追求GDP增长而忽略社会保障的一种负面效应，用一个不太准确的形容，“走得太快，灵魂落在了后面”，我们没时间思考，一直向着一个方向冲，最后获得了惯性，出现了群体性的焦虑和紧张，可是又不是很容易找到原因。
分析近年来的房地产政策，可以发现政府加大了对住房保障体系的重视，但收效甚微。业已形成的利益分配格局，习惯了之前的模式，本能地对抗可能发生的改革，中低收入群体发声的渠道不畅，力量也微弱，尽快完善住房保障体系很难在全社会达成共识，也让任何这方面的新举措都难以真正实施。根据我国以往历次改革的经验，增量改革的路径是阻力较小，见效也更快的方式，因此关于完善我国住房保障体系的建议也主要关注增量层面。
（一）总体上，未来的住房保障体系应该突破户籍限制，尝试使用居民概念
目前住房保障体系的对象都是拥有当地户籍的中低收入阶层，但我国经济转型的整个过程中，大概要有三亿农民离开土地，其中很大比例要成为城市居民，而且目前的现状是，在各大城市的正常运转中，也开始依赖这个群体，在城市的发展中，一直忽视这个群体显然是不可能的，使用什么方式，选择什么时机纳入这个群体，尽管需要时间，但笔者建议，在政策上应该开始想到这个群体，考虑突破户籍，采用居民或别的概念，笔者建议的居民概念是，在某个城市居留时间达到一定时间以上或在某城市纳税多少年以上，例如五年。在当前践行“中国梦”的背景下，有必要更多地倡导公平、正义这些现代文明理念，不一定要给和户籍居民一样的保障，但至少尝试在城市中接纳这个群体，给他们一个希望，一个可能公平的机会。
（二）廉租房制度上，建议通过适当形式引入私人资本
我国廉租房保障制度这块，目前完全由政府出资，政府财政压力较大，建议采用一定激励手段引入私人资本，扩大廉租房保障范围，借鉴美国的经验，采用供给和需求的双向补贴，增加廉租房供给量。一方面新建，另一方面也要积极尝试充分利用存量房。同时，在廉住房制度实施中，关注穷人聚集所引发的不良社会效应，尽可能分散化居住，避免制造新的社会分化。
（三）大力改革经济适用房制度，扩大供给
关于这个中国特色的经济适用房制度，看到一些文献建议逐渐取消，改砖头补贴为人头补贴，理由是可以将有限的资金惠及尽可能多的中低收入人群，笔者认为我国巨大的人口基数决定了满足补贴的人口将是一个十分庞大的数字，有限的资金分配到个人名下必将十分稀少，这一点资金在个人头上相信也办不成什么事情，笔者认同经济适用房这种制度的发明，但同样强烈建议对其进行大刀阔斧的改革，目前经济适用房总量有限，正是深化改革的良机。
改革现有经适房制度，杜绝该市场上的投机行为，笔者建议在经适房的产权方面设置国家和个人共同权属，面积、规格上区别于商品房，完善退出机制，建立严格管理的二级市场，也可以向社会承诺以稳定政策预期，目前我国富人阶层已有相当数量，将经适房市场从商品房市场中独立出来，并不会影响其独立运行，而且也不会对现有房地产业造成大的损伤，相反还会扩大房地产市场，给目前止步不行的房地产业注入新的活力，创造更多就业机会，在当前践行中华民族伟大复兴的“中国梦”关头，也可以借此给广大中低收入阶层以信心，在此基础上，严格管理，扩大供给。
扩大供给方面，激励开发商进入经适房市场，扩大供给，制定一个中长期计划，并尽可能让公众知悉，传达政府在解决中低收入阶层住房问题上的决心，缓解业已存在的集体住房恐慌，某种程度上也可释放房价快速上涨的压力。
（四）借鉴美国经验，建立国家级住房担保机构，探索适合我国国情的住房担保体系
我国目前的住房担保市场还处于起步阶段，与成熟市场经济国家相比，差距还很大，住房担保公司发挥的作用也十分有限，可以借鉴美国经验，结合我国国情，建立国家级住房担保机构，探索适合我国国情的住房担保市场运行机制，加强中低收入阶层住房担保信用水平，或有可能逐步降低首付比例，让更多的中低收入家庭可以买得起房。
（五）完善住房公积金制度，使其惠及中低收入群体
改变目前住房公积金仅能用于购房限制，允许使用公积金支付房租和首付款，在首付款支付上可以设置一个支付比例，缓建中低收入家庭买房困难问题，使其向中低收入家庭倾斜。在管理上，尝试借助信息化手段在全国范围内打通，破除地域行政限制，使资金管理更为集中，保值增值更为专业有效。
注释
{1}{2}李杰，北京市中低收入家庭住房保障研究[D]，首都经济贸易大学，2006。
{3}荣艺华、罗江，加大对中低收入阶层住房的金融支持，金融市场[J]，103-105。
参考文献
[1]宋博通.美国联邦政府低收入阶层住房政策述论[J].中国房地产，2002，（9）.
[2]王蜀鄂.美国中低收入家庭住房解决机制与我国的政策建议[D].西南财经大学，2009.
[3]李杰.北京市中低收入家庭住房保障研究[D].首都经济贸易大学，2006.
[4]荣艺华，罗江.加大对中低收入阶层住房的金融支持[J].金融市场，103-105.
[5]李斌.中国住房改革制度的分割性[J].社会学研究，2002（2），80-87.
[6]阎金明.德国、瑞典社会住房制度的特点及启示[J].国家行政学院学报，2007（3），90-93.
[7]汪利娜.关注弱势群体的住房问题[J].住宅与房地产业.城乡建设，2003，（2），28-29.
[8]魏立华，李志刚.中国城市低收入阶层的住房困境及其改善模式[J].城市规划学刊，2006，（2）.
[9]纪尽善.加快中国住房制度创新步伐―德国住房制度考察启示[J].经济界，42-47.
作者简介：陈国明（1985-），山西朔州人，男，广西大学商学院硕士研究生，研究方向：金融与投资管理。
转载注明来源:https://www./3/view-6340055.htm
|
