一文看懂老旧小区改造！

lwdalian 2020-03-29

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文 | 工隆建通智库研究助理余能

来源：信贷白话

随着近日山东省《深入推进城镇老旧小区改造实施方案》的公布，“老旧小区改造”再度成为热点议题，现结合信贷白话公众号“老旧小区改造”系列文章，对自2019年4月15日《住房和城乡建设部办公厅国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》发布以来的讨论热点做如下梳理。

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何为“老旧小区改造”

2019年4月15日，《住房和城乡建设部办公厅国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243号，以下简称“《通知》”），要求认真做好老旧小区调查摸底，准确把握老旧小区改造内容和标准，科学制定老旧小区改造计划，抓好老旧小区改造计划的实施。

关于老旧小区的改造标准，则明确也是由各省级住房和城乡建设部门会同发展改革、财政部门统一编制本地区老旧小区改造内容清单，制定相应改造标准，或由省级住房和城乡建设部门会同发展改革、财政部门授权市、县相关部门制定。

综上，可见与“棚户区改造”相比较，同作为全国范围内政府主导实施的“老旧小区改造”其特点为：

·不涉及征收拆迁、居民补偿安置

·相关各方利益分散，缺乏统筹协调机制

老旧小区改造方向

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水、电、气、路、供暖、光纤等市政基础设施的维修完善等，此外还包括加装电梯，但不强制。

包括公共活动场地，有条件的地方配建停车场、活动室、物业用房等，这些是在保基本以后进一步提升的内容。

在两前者的基础上，建设“完整社区”，需要改善居住条件，完善基本公共服务和基本公共环境，最关键的是完善公共服务，包括完善社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便民、便利店等设施。

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老旧小区改造政策新亮点

国务院于2019年6月19日召开的常务会议上部署了“推进城镇老旧小区改造”任务。会议指出，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，量大面广，情况各异，要在今年开展试点探索。

结合对全国各地老旧小区改造模式的特点，分析国务院常务会议内容得出，此次常务会议所推动的老旧小区改造模式以综合整治类改造为主，在实践中逐步扩大改造范围及内容。

此次国务院常务会议提出的老旧小区改造模式，其政策亮点如下：

以往地方实践中并未提及户户改造的概念，如推动户户改造，则市场主体参与装饰工程的机会将大为增加。

该内容原则规定了社会资本方可以以投融资方式参与老旧小区改造，但具体路径未明确。

该条内容将综合整治类老旧小区改造实施内容范围扩大，实质是加入了运营内容，对社会资本方创新投融资模式打开了空间。

老旧小区改造资金来源

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据统计全国共有老旧小区近16万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户。国务院参事仇保兴曾指出，据初步估算我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达四万亿元。按五年改造完成推算，年均新增投资额约8000亿元。

《通知》明确，专项资金支持范围包括:

（一）公租房保障和城市棚户区改造。

（二）老旧小区改造。

（三）住房租赁市场发展。

其中老旧小区改造主要用于小区内水电路气等配套基础设施和公共服务设施建设改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯支出。

《通知》明确，要按照“谁收益、谁出资”原则，结合实际合理确定改造费用分摊规则，完善居民合理分担、单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。

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老旧小区改造投融资模式

老旧小区改造的投融资模式可参照以往旧改模式，结合以往旧改模式及国务院常务会议提及的旧改新政策，对旧改未来可用的投融资模式和社会资本参与方式做如下总结。

政府直接投资模式是指政府方通过安排预算内资金进行投资，通过合法方式选择市场主体承接施工任务的旧改模式。以往的综合整治类旧改多以此类方式投资，市场主体不参与项目投融资。

在政府购买旧改服务模式项下，政府通过合法方式选择市场主体作为旧改实施主体，由实施主体负责提供旧区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设；政府将购买旧改服务资金逐年列入财政预算，向提供旧改服务的实施主体支付；实施主体在以相应应收账款作为担保向银行融资作为建设资金。上海的拆除重建类旧改项目即为此种融资模式，此种模式下市场主体可获得项目的投融资及建设机会。

但应当注意，不同于棚改项目可以以政府购买服务方式实施，旧改受到《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）有关政府购买服务禁止性规定的限制，即“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”因此，旧改模式涉及新建、改建、修缮工程的，能否以政府购买服务模式实施取决于国家及地方后续政策的支持。

旧改专项债模式是指以省、自治区、直辖市政府为有一定收益的旧改项目发行的、约定一定期限内以旧改项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券作为融资的模式。国务院常务会议关于旧改模式增加运营部分的规定为旧改专项债发行提供了条件，如旧改项目运营部分可产生一定的专项收益，则符合了发行专项债券的基本条件。从旧改模式来看，棚改、旧改打包实施模式以及拆除重建类旧改模式可产生政府性基金收入，还款来源稳定、还款压力较小；而综合整治类和功能改变类旧改模式主要产生专项收入，还款来源波动较大，能否采用专项债模式取决于运营收入的设置和安排。

由于财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）对新上政府付费项目设置了诸多限制，如以PPP模式进行旧改，政府付费模式已然走不通；而鉴于目前银行融资对PPP项目付费的要求、地方PPP项目支出责任占一般公共预算支出不得超过10%红线的限制，可行性缺口补贴项目也非优选；因此，使用者付费是当前以PPP进行旧改最合规的模式，但问题仍在于如何设计运营内容满足项目投资建设运营的成本及收益？国务院常务会议所提及的社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务是否能够满足上述要求？或者后续政策会加入其它商业配建作为运营补充？解答上述疑问都需后续出台文件明确操作路径、建设和运营等内容作为支撑。

除上述四种投融资模式以外，如涉及拆除重建类旧改项目，例如广东省“三旧”改造模式，社会资本方还可通过传统的土地一级或二级开发等方式参与旧改。

改造样本：北京劲松小区

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改造前后对比：

2018年北京市共100个老旧小区启动综合整治，通过“菜单式”改造完善配套设施，补齐短板，优化功能，改善居住环境。在全市老旧小区改造工作稳步推进的背景下，北京劲松北社区探索出独特的“劲松模式”:

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老旧小区改造新进展

3月11日，山东省政府公布《深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，根据专业人士分析，该方案除了调剂一般债券、发行专项债券等措施外，最有价值的是提出了老旧小区改造资金平衡的四种模式，即：

资金平衡是老旧小区改造的最大难点，只要资金能够平衡，融资方案是很好设计的。这也是一直以来着重强调的观点：项目规划要走在融资方案之前，融资方案一定要介入项目规划。

自从棚改高潮之后，市场各方对于老旧小区改造寄予厚望，但苦于项目回报问题，很难参与。山东提出项目资金平衡，可谓抓住了问题的关键。

另外，本文件对于老旧小区改造涉及的用地也有扶持政策。

我们期待，在各方努力之下，老旧小区改造可渐次启动，达到改善居住环境、拉动有效投资的目的。