一文看懂老旧小区改造

来源：信贷白话

01

PART

何为“老旧小区改造”

2019年4月15日，《住房和城乡建设部办公厅国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243号，以下简称“《通知》”），要求认真做好老旧小区调查摸底，准确把握老旧小区改造内容和标准，科学制定老旧小区改造计划，抓好老旧小区改造计划的实施。

关于老旧小区的改造标准，则明确也是由各省级住房和城乡建设部门会同发展改革、财政部门统一编制本地区老旧小区改造内容清单，制定相应改造标准，或由省级住房和城乡建设部门会同发展改革、财政部门授权市、县相关部门制定。

老旧小区改造内容

02

PART

1.基础类

为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。其中，改造提升市政配套基础设施包括改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施，以及光纤入户、架空线规整（入地）等。

2.完善类

为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。其中，改造建设环境及配套设施包括拆除违法建设，整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。

3.提升类

为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造，包括改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施。

老旧小区改造资金来源

03

PART

根据国办《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，建立改造资金政府与居民、社会力量共担机制。

（一）合理落实居民出资责任。按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实。研究住宅专项维修资金用于城镇老旧小区改造的办法。支持小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造。鼓励居民通过捐资捐物、投工投劳等支持改造。鼓励有需要的居民结合小区改造进行户内改造或装饰装修、家电更新。

（二）加大政府支持力度。将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。中央财政资金重点支持改造2000年底前建成的老旧小区，可以适当支持2000年后建成的老旧小区，但需要限定年限和比例。省级人民政府要相应做好资金支持。市县人民政府对城镇老旧小区改造给予资金支持，可以纳入国有住房出售收入存量资金使用范围；要统筹涉及住宅小区的各类资金用于城镇老旧小区改造，提高资金使用效率。支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。

（三）持续提升金融服务力度和质效。支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方政府隐性债务。国家开发银行、农业发展银行结合各自职能定位和业务范围，按照市场化、法治化原则，依法合规加大对城镇老旧小区改造的信贷支持力度。商业银行加大产品和服务创新力度，在风险可控、商业可持续前提下，依法合规对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持。

（四）推动社会力量参与。鼓励原产权单位对已移交地方的原职工住宅小区改造给予资金等支持。公房产权单位应出资参与改造。引导专业经营单位履行社会责任，出资参与小区改造中相关管线设施设备的改造提升；改造后专营设施设备的产权可依照法定程序移交给专业经营单位，由其负责后续维护管理。通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造、运营。支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。支持以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态。

（五）落实税费减免政策。专业经营单位参与政府统一组织的城镇老旧小区改造，对其取得所有权的设施设备等配套资产改造所发生的费用，可以作为该设施设备的计税基础，按规定计提折旧并在企业所得税前扣除；所发生的维护管理费用，可按规定计入企业当期费用税前扣除。在城镇老旧小区改造中，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，提供养老、托育、家政服务取得的收入免征增值税，并减按90%计入所得税应纳税所得额；用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，可按现行规定免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等。

7月21日 在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委固定资产投资司负责人刘世虎，在回答记者关于多渠道筹措改造资金的问题时，也指出有五个方面的筹资渠道：

第一，中央和地方加大财政性资金投入力度。中央补助资金将加大对中西部特别是西部、东北地区的支持力度。省级人民政府要相应统筹财力做好资金支持，市县人民政府通过安排一般公共预算等多渠道落实支出责任，加大地方政府一般债券对城镇老旧小区改造的支持力度。发行城镇老旧小区改造地方政府专项债券，支持通过小区内外土地房屋等存量资源开发利用，实现收益平衡的整体改造项目，以及具有一定收益的配套基础设施、公共服务设施等专项改造项目。

第二，推动各方力量参与改造，鼓励原产权单位出资支持原职工住宅小区改造。公房产权单位应出资改造。鼓励引导水、电、气、暖、信等专业经营单位履行社会责任，出资参与改造相关管线设施设备，并负责后续维护更新管理。

第三，以可持续方式加大金融支持力度，充分发挥开发性、政策性金融支持城镇老旧小区改造的重要作用，按照市场化、法治化原则加大信贷支持力度，支持小区整体改造和水电气暖等专项改造项目。商业银行加大产品和服务创新力度，在风险可控、商业可持续的前提下，依法合规对实施城镇老旧小区企业和项目提供信贷支持。支持规模化实施运营主体运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资。

第四，推动落实居民出资责任。小区居民出资可通过直接出资、使用住宅专项维修基金、让度小区公益收益等方式实现。鼓励小区居民通过个人捐资捐物、投工投劳等支持改造。鼓励有需要的居民结合小区改造进行户内改造或装饰装修、家电更新。

第五，创造条件引入社会资本。各地方应建立存量资源整合利用机制，合理拓展改造实施单元，盘活存量房屋设施和低效土地，统筹小区内陆下空间、公共房屋、闲置的堆煤场和锅炉房，以及小区周边公共房屋和低效利用的工业用地、非住宅用地、空地、荒地以及厂房等，以政府和社会资本合作等模式，工程总承包等方式引入社会资本参与改造建设，主要用于提供养老、托育、停车等公共服务设施，加快解决“一老一小”和停车难等民生难题。对加装电梯、养老、托育、停车、便民市场等一定盈利的改造内容，鼓励社会资本专业承包单项或多项。通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造和运营。

04

PART

老旧小区改造投融资模式

老旧小区改造的投融资模式可参照以往旧改模式，结合以往旧改模式及国务院常务会议提及的旧改新政策，对旧改未来可用的投融资模式和社会资本参与方式做如下总结。

政府直接投资模式是指政府方通过安排预算内资金进行投资，通过合法方式选择市场主体承接施工任务的旧改模式。以往的综合整治类旧改多以此类方式投资，市场主体不参与项目投融资。

在政府购买旧改服务模式项下，政府通过合法方式选择市场主体作为旧改实施主体，由实施主体负责提供旧区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设；政府将购买旧改服务资金逐年列入财政预算，向提供旧改服务的实施主体支付；实施主体在以相应应收账款作为担保向银行融资作为建设资金。上海的拆除重建类旧改项目即为此种融资模式，此种模式下市场主体可获得项目的投融资及建设机会。

但应当注意，不同于棚改项目可以以政府购买服务方式实施，旧改受到《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）有关政府购买服务禁止性规定的限制，即“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”因此，旧改模式涉及新建、改建、修缮工程的，能否以政府购买服务模式实施取决于国家及地方后续政策的支持。

旧改专项债模式是指以省、自治区、直辖市政府为有一定收益的旧改项目发行的、约定一定期限内以旧改项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券作为融资的模式。国务院常务会议关于旧改模式增加运营部分的规定为旧改专项债发行提供了条件，如旧改项目运营部分可产生一定的专项收益，则符合了发行专项债券的基本条件。从旧改模式来看，棚改、旧改打包实施模式以及拆除重建类旧改模式可产生政府性基金收入，还款来源稳定、还款压力较小；而综合整治类和功能改变类旧改模式主要产生专项收入，还款来源波动较大，能否采用专项债模式取决于运营收入的设置和安排。

由于财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）对新上政府付费项目设置了诸多限制，如以PPP模式进行旧改，政府付费模式已然走不通；而鉴于目前银行融资对PPP项目付费的要求、地方PPP项目支出责任占一般公共预算支出不得超过10%红线的限制，可行性缺口补贴项目也非优选；因此，使用者付费是当前以PPP进行旧改最合规的模式，但问题仍在于如何设计运营内容满足项目投资建设运营的成本及收益？国务院常务会议所提及的社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务是否能够满足上述要求？或者后续政策会加入其它商业配建作为运营补充？解答上述疑问都需后续出台文件明确操作路径、建设和运营等内容作为支撑。

除上述四种投融资模式以外，如涉及拆除重建类旧改项目，例如广东省“三旧”改造模式，社会资本方还可通过传统的土地一级或二级开发等方式参与旧改。

由于老旧小区改造不同于旧改项目，不涉及征收拆迁，没有拆出的节余土地可用于自平衡，这也成为老旧小区改造项目融资的难点。

改造样本：北京劲松小区

05

PART

改造前后对比：

2018年北京市共100个老旧小区启动综合整治，通过“菜单式”改造完善配套设施，补齐短板，优化功能，改善居住环境。在全市老旧小区改造工作稳步推进的背景下，北京劲松北社区探索出独特的“劲松模式”:

06

PART

老旧小区改造的资金平衡

3月11日，山东省政府公布《深入推进城镇老旧小区改造实施方案》，根据专业人士分析，该方案除了调剂一般债券、发行专项债券等措施外，最有价值的是提出了老旧小区改造资金平衡的四种模式，即：

资金平衡是老旧小区改造的最大难点，只要资金能够平衡，融资方案是很好设计的。这也是一直以来着重强调的观点：项目规划要走在融资方案之前，融资方案一定要介入项目规划。

自从棚改高潮之后，市场各方对于老旧小区改造寄予厚望，但苦于项目回报问题，很难参与。山东提出项目资金平衡，可谓抓住了问题的关键。

另外，本文件对于老旧小区改造涉及的用地也有扶持政策。

我们期待，在各方努力之下，老旧小区改造可渐次启动，达到改善居住环境、拉动有效投资的目的。

7月10日，国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》对于老旧小区改造项目的资金平衡也有考虑，具体如何落实？则需要政府、城投、建企和金融企业思考：

1. “支持通过小区内外土地房屋等存量资源开发利用，实现收益平衡的整体改造项目”，小区内外土地房屋等存量资源资源如何开发利用？尤其是小区外土地如何利用？什么算小区外的土地？

2. “统筹小区周边公共房屋和低效利用的工业用地、非住宅用地、空地、荒地以及厂房等” 如何统筹，可能还需要各地出台细则予以明确。
   

以上两个问题的有效解决，可能是破解老旧小区改造资金难点的关键。而这则需要各地政府和相关企业创新思维、勇于担当、多出 实招多干实事。