对《社区矫正实施办法（20.1.14征求意见稿）》的建议

一、建议将文件名称改为《社区矫正法实施细则》或《社区矫正法实施办法》。《社区矫正法》已经出台，制定本文件的目的是对该法的贯彻落实，具体细化其中内容，增强其实践操作性。因此，继续沿用以前的名称，无法体现文件的制定背景和目的。

二、对第4条人民法院职责的建议：1、将第（1）项“对拟适用社区矫正的进行调查评估或者委托调查评估”修改为“对拟适用社区矫正的被告人、罪犯进行调查评估或者委托调查评估”。这样文字虽然多了几个，但可以突出此时拟适用社区矫正的对象在法律上的称谓和身份。目前基层司法行政机关和司法所人员法律素质普遍有待提高，有些工作人员分不清犯罪嫌疑人、被告人、罪犯之间的区别，这样修改还是有必要的。2、在第（4）项中增加“责令社区矫正对象按时报到”，与社区矫正法第19条第2款保持一致。“对社区矫正对象进行教育”与“责令按时报到”是两项不同的职责。3、将第（6）项的文字表述修改为“对需要逮捕的提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象，作出逮捕决定，并通知公安机关执行”。此处无需再强调“可能逃跑或者可能发生社会危险”，因为社区矫正法已经有明确规定，再说，“需要逮捕”已经涵盖了“可能逃跑或者可能发生社会危险”。4、增加一项，明确人民法院在出境管理方面的职责，与文件第30条“出境管理”的规定保持对应。5、增加一项，“根据社区矫正机构的提请，对暂予监外执行的社区矫正对象裁定假释”。暂予监外执行对象，符合刑法规定的假释条件的，可以予以假释。实践中已经出现了这样的案例。虽然社区矫正法没有提及此问题，但刑法是制定本文件的依据之一，在文件应该作出此项规定，以与刑法衔接。

      三、对第5条人民检察院的职责的建议。将第（1）项修改为“对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人进行调查评估或者委托调查评估”。理由同上所述。实践中，人民检察院进行社区矫正调查评估时，有的是在作出起诉决定前，此时调查对象是“犯罪嫌疑人”；有的是在决定起诉后，此时是“被告人”。在2019年10月颁布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第36条只提到“犯罪嫌疑人”，是不妥的，应借此纠正。

四、对第6条公安机关职责的建议。将第（1）项修改为“对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、罪犯进行调查评估或者委托调查评估”。与《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第35条和刑诉法关于暂予监外决定权的规定保持一致。理由同上。

五、对第7条社区矫正机构职责的建议：1、在第（6）项中增加“提请假释”。这是针对暂予监外执行对象的，理由前面已叙述。2、增加一项，“审查确定社区矫正对象或者其亲属、监护人提出的新保证人”。根据《暂予监外执行决定》，对拟保外就医的对象在作出决定前，罪犯或亲属、监护人需要向监狱、看守所提出保证人，由监狱或看守所审查确定。文件第44条第（7）项中也有不提供新保证人应收监的规定。新的保证人由社区矫正机构，还是原监狱、看守所审查确定，成为实践中需要解决的问题。建议明确为由社区矫正机构审查确定。3、在第（7）项中增加“协助办理生活保障”的内容。民政部门也是社区矫正工作的主体，对生活困难的社区矫正对象，社区矫正机构协调民政部门予以生活保障，是帮扶工作的一项重要内容，应该明确规定，以示强调。

六、对第8条司法所职责的建议：1、将第1款中“司法所依法履行以下职责”的文字表述修改为“司法所根据社区矫正机构的委托，可以履行以下职责”，同时将第（1）项“接受委托开展调查评估工作”修改为“开展调查评估工作”。2、增加一款作为第2款，规定“各省（区、市）司法行政机关可根据实际情况，确定本地司法所的社区矫正职责内容”。根据社区矫正法，司法所只是在接受社区矫正机构委托的情形下才参与社区矫正工作，不再是社区矫正当然的工作主体。这是法律根据各地实际情况作出的灵活规定。因此，司法所的社区矫正职责，应根据是否委托、委托内容而定。由于各地司法所建设情况不一，有的地方开展了集中执法、队建制改革，减少了司法所职责，而有的地方没有搞，实践中司法所的职责其实是不统一的。第8条对司法所规定的职责，带有“一刀切”的意思，既不符合法律的本意，也不符合实际情况。同时，文件只在第（1）项职责中用“接受委托开展调查评估工作”的文字表述，而在其他几项职责的表述中都没有用“接受委托”，会造成其他几项职责是司法所的法定职责，无需委托都应当履行的误解。

七、对第9条其他部门职责的建议。1、修改第1款，在监狱管理机关的职责中增加“对拟适用社区矫正的对象进行调查评估或委托调查评估”一项。监狱管理机关是社区矫正决定机关之一，根据社区矫正法第18条，可以委托调查评估。2、修改第2款，将“依法委托调查评估”修改为“对拟适用社区矫正的对象进行调查评估或委托调查评估”。文件只提到“依法委托调查评估”，会造成“监狱、看守所不得自行进行调查评估”的误解。

八、对11条确定执行地的建议。1、修改第2款，明确“六个月以上”的起算点。将“能够连续居住六个月以上”作为确定居住地的标准，是可取的，但“六个月以上”从何日开始计算不明确，将会给实践工作带来极大困惑，继续导致居住地认定标准的混乱。六个月以上，是从决定机关作出社区矫正决定之日开始计算，还是从判决书、裁定书、决定书生效之日开始计算，再或者从社区矫正实际执行之日开始计算，可以有不同的理解。从可操作性角度理解，“六个月以上”应从决定机关作出决定之日开始计算，因为管制、缓刑判决书这种形式的社区矫正决定，存在上诉的可能性，后两种计算方法的起算之日，决定机关在作出决定时往往是无法准确预计的。因此，建议将第2款修改为：居住地是指自作出社区矫正决定之日起，社区矫正对象能够连续居住六个月以上的县（市、区）。无法确定居住地的，一般在户籍地执行社区矫正。2、增加一款作为第3款，对矫正期限在六个月以下（含六个月）的矫正对象的居住地的认定标准作出特别规定。实践中，有的矫正对象的矫正期限比较短，少于六个月，一概适用“六个月以上”的标准不合适，需要变通规定，赋予决定机关自由裁量权。3、修改原第3款，增加决定机关对居住地的调查核实职责。实践中，有的决定机关仅凭社区矫正对象提供的证明材料，不进行审查、核实，就简单认定其居住地。这是造成漏管的重要原因。因此，建议将文件第3款修改为：确定执行地时，社区矫正对象应如实提供其居住、户籍情况，并提供必要的证明材料。决定机关应对证明材料进行审查，必要时应进行调查核实。4、增加一款，对港澳台籍或外国籍社区矫正对象居住地的认定作出特别规定。实践中，这类人员既在我国大陆无户籍地，有的也找不到愿意接收他们的居住地，让他们向决定机关提供居住地证明材料，不现实。建议结合法发〔2016〕33号文，对这类人员居住地的认定标准作出特别规定，从而将居住地的认定问题统一规定在一份文件中，避免文件过多，给实践工作带来不便。

九、对第12条调查评估范围的建议：1、修改第1款，将监狱管理机关、看守所增加为调查评估的主体，同时明确接受委托的社区矫正机构应是“居住地社区矫正机构”。文件中对调查评估主体的表述是不完整，是在沿袭《社区矫正实施办法》第4条的错误。如前所述，监狱与监狱管理机关、看守所与公安机关虽然存在隶属关系，但彼此都是独立的法律主体。这样修改后也与社区矫正法第18条和文件第9条保持了一致。此外，社区矫正法第18条虽然并未明确规定由居住地社区矫正机构接受委托进行调查评估，但根据其中“对所居住社区的影响”的表述，接受委托的社区矫正机构应该是“居住地”的而不是其他地方的。文件中有必要对此作出解释，防止出现争议。2、增加一款，规定：委托机关在委托社区矫正机构进行调查评估前，应当核实调查评估对象的居住地。既然是委托居住地社区矫正机构进行调查评估，核实调查对象的居住地应该是委托机关的责任。实践中一些委托机关不进行核实就随意认定居住地，造成社区矫正机构与委托机关之间出现争执现象,严重影响了调查质量和效率。3、删除第2款。根据社区矫正法第18条，法院等社区矫正决定机关在是否委托、委托社区矫正机构还是其他组织进行调查评估方面有自由裁量权。监狱、看守所在调查评估问题上也应有自由裁量权。第二款的规定显然有悖于法律规定，既限制了法院等部门的自由裁量权，也侵犯了其他社会组织依法参与社区矫正调查评估的权利，是对社会组织地位和作用的歧视，因为与其他社会组织相比，法律并没有赋予社区矫正机构接受委托的优先权。

十、对第13条调查评估程序的修改建议：1、增加一款，明确调查评估工作完成的期限及逾期不能完成的处理措施。具体可参照《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》（《意见》）第3条的规定。2、增加一款，规定委托调查评估时，委托机关应向社区矫正机构提交的文书材料。具体可参照《意见》第1条的规定，并增加公安机关、监狱管理机关委托时应提交的材料。3、增加一款作为最后一款，规定为：司法所根据社区矫正机构的委托进行调查评估的，社区矫正机构应当及时将委托材料送达给司法所。司法所完成调查工作后，形成调查评估报告并报社区矫正机构审查。根据文件第8条，司法所可以接受委托开展调查评估工作，而第13条对司法所的调查评估工作程序没有作任何规定，不利于处理社区矫正机构与司法所的工作关系，是不完整的。

十一、对第14条告知事项的建议。1、将“公安机关、监狱在社区矫正对象离开监所之前”改为“公安机关、监狱管理机关在社区矫正对象离开监所之前”。根据社区矫正法第19条第2款，社区矫正决定机关有对社区矫正对象进行教育和告知的职责。如前所述，监狱与监狱管理机关是两个独立的法律主体，监狱不是社区矫正决定机关。2、增加一款作为第二款：公安机关、监狱管理机关可以委托看守所、监狱对社区矫正对象履行前款职责。从实践来看，对社区矫正对象离开监所前进行教育和告知，其实是看守所、监狱承担的，《意见》第5条第1款规定的也是由看守所、监狱对社区矫正对象承担告知职责。

十二、对第15条文书核查的建议。社区矫正决定机关应向执行地社区矫正机构送达哪些文书，目前缺乏统一、明确的规定，各地文件规定不一，给社区矫正机构认定“法律文书不全”带来困扰。因此，建议在本条中对需要送达的文书的种类作具体规定，以完善衔接配合工作。

十三、对第16条报到接受的建议。社区矫正对象前来报到或被公安机关、监狱、看守所移送到社区矫正机构时，社区矫正机构如果未收到法律文书或文书不齐全，该不该办理登记接受手续，目前存在不同认识，因为实践中对文件第15条第2款中的“可以先记录在案”有不同理解。此外，社区矫正机构在报到环节核实身份时如果认为该社区矫正对象不属于本辖区，该如何处理，实践中也有不同做法。建议在本条中增加规定：社区矫正对象前来报到或被移送时，社区矫正机构未收到法律文书或文书不齐全，或认为社区矫正对象不属于本辖区的，应先办理接收登记手续。

十四、对第17条档案管理的建议。司法所接受委托参与社区矫正工作，肯定也应该建立档案，实践中也是如此。那么，司法所的档案与县级社区矫正机构的档案的关系如何处理：是司法所的档案归入县级社区矫正机构的档案，还是建立两套档案？因此，建议本条中对此进行明确。

十五、对第18条入矫正宣告的建议。组织入矫宣告应该有一个合理的期限，否则会导致过分延期。一些地方文件中对入矫宣告也有期限规定。根据本条对入矫宣告内容的规定，入矫宣告应在矫正小组组成后进行。建议在本条中对县级社区矫正机构或司法所组织入矫宣告规定一个合理的期限（司法所组织宣告的，应在社区矫正对象在县级社区矫正机构报到登记后再到司法所报到后的一定期限内进行，计算的起点时间与县级社区矫正机构组织宣告应晚3天以内）。

十六、增加一条，对管制类矫正对象行使言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利的批准机关作出规定。根据刑法第39条，未经执行机关批准，管制对象不得行使前述权利。这是管制对象与其他三类社区矫正对象的重要不同之一。因此，建议增加一条，作为刑法第39条的衔接性规定。

十七、对第21条分类管理的建议。本条规定的内容基本上在重复社区矫正法第24条的规定，操作性不强。分类管理分为哪几类、各类管理的内容主要差别在什么地方，应该有明确规定。目前有的地方分严管、宽管、普管三类管理，有的地方分重点对象、非重点对象两类管理，还有的地方两种分类模式同时采用，标准混乱，搞得基层工作人员无所适从。分离管理涉及到矫正对象的切身利益，应该有统一明确的规定。因此，建议对本条做进一步的细化，对分类管理的模式、管理内容的区别（定期报告频率差异、请假宽严）作出具体规定。

十八、对第22条矫正小组的建议。1、建议规定可以委托司法所确定矫正小组。司法所是社区矫正工作的直接实施者，由其确定矫正小组是合理的。既然文件第21条规定可以委托司法所制定矫正方案，委托司法所确定矫正小组也未尝不可。2、建议规定确定矫正小组的期限，防止工作拖延。矫正小组应该入矫宣告之前确定人员。

十九、对第24条外出理由的建议。建议删除第2款，在第1款中采用《社区矫正实施办法》第14条“县（市、区、旗）”的文字表述，将“市”解释为县级市，同时增加区、旗这级行政区划名称。理由是：1、本条对“市”的解释不妥。在刑法的相关规定中，市与县是并列规定的，因此，这里的市应该是指县级市。同时，设区的市内的各区也等同于县级市。本条将刑法中的“市”解释为直辖市或设区的市的城市市区，将会大大扩大社区矫正对象的活动范围，也给社区矫正机构的管理工作带来很大困难。此外，在确定社区矫正执行地时，是按城市中“区”这个行政级别来确定的，但在确定区社区矫正机构的管辖范围时，却又按城市市区来确定，这明显不合逻辑。2、城市各区的地域范围一般小于县级市和县，但因行政区划的差异，基本上不存在面积相同或大致相同的区、县级市、县，各地社区矫正对象的活动范围总会客观上存在大小差异，通过对“市”的解释来扩大城市各区社区矫正对象的活动范围，也难以达到弥补差异、实现公平的目的。2、本条忽视了民族自治地区存在“旗”的行政区划的情形，只提到县。旗相当于县。

二十、第26条外出管理。建议明确社区矫正对象在外出地的活动地域范围，否则管理缺乏依据。比如：甲市的社区矫正对象李某因读书到乙市，学校位于乙市A区。那么，李某在读书期间自由活动的范围是A区，还是只限于学校内。这个问题不明确，甲乙两地的社区矫正机构都难以对李某实施管理。

二十一、第27条扩大活动范围。1、如何理解社区矫正法第27条的“跨市、县”？必须是相邻的市、县，才能构成跨市、县吗？比如：A市与C市不相邻，中间隔了个B市,但A市的社区矫正对象李某需要经常性到C市经商，此时构不构成跨市活动？本条将跨市、县限制为跨相邻的市、县，显然不符合立法精神，无法满足社区矫正对象的实际需要。2、社区矫正法第27条对跨市县活动的规定，旨在简化批准程序和方式，省去社区矫正对象一次次地报请、社区矫正机构一次次批准的繁琐程序。具体如何简化，才是本条需要解决的问题。但本条第2款的规定，没有体现出任何简化精神，对实践工作指导性不强。建议第27条从这两个方面进行修改。

二十二、第28条变更居住地。1、将拟迁入地的社区矫正机构的意见作为执行地社区矫正是否批准的依据，是不妥的。一方面，会严重限制社区矫正对象变更居住地的权利。迁入地从本地区利益考虑，一般不会同意外地社区矫正对象迁入本地。另一方面，会限制迁出地社区矫正机构的独立审批权利。只要社区矫正对象迁居有合理理由，如同外出请假一样，执行地社区矫正机构就应当批准，不必征求其他社区矫正机构的意见。

二十三、第30条出境管理。建议：1、具体明确法院、监狱管理机关、公安机关、社区矫正机构在出境管理中的各自职责。从实践中发生的多起社区矫正对象违法出境案例来看，有关部门没有及时向公安机关出入境管理部门报备、及时扣押护照等出入境证件，是造成社区矫正对象违法出境事件的主要原因。现有文件在谁先报备、谁先扣押证件等问题上缺乏统一明确规定，因此，本条应该填补制度空缺，解决实践需要。由人民法院等社区矫正决定机关第一时间向公安机关出入境部门报备、扣押社区矫正对象已经持有的出入境证件；公安机关出入境部门收到报备通知后，及时向通知报备机关反馈社区矫正对象是否已经持有出入境证件的信息，是防止违法出境的关键措施。社区矫正机构只合适在社区矫正对象报到时承担进一步核实的职责，发现没有报备、扣押的，再由社区矫正机构通知报备、扣押。建议本条对此作出规定。2、根据出入境管理法和刑事司法协助法，并不是所有的社区矫正对象都一律禁止出境。根据刑事司法协助规定，对外国籍和港澳台籍的社区矫正对象，在履行相关程序后，是可以离开中国大陆的。建议在本条中对此例外情形作出规定，以与上述法律衔接。

二十四、第31条考核奖惩。建议将第3款中的“可以给予相应奖励或处罚”“可以向同级公安机关提出建议”修改为“可以给予相应奖励”“应该给予相应处罚”“应该向同级公安机关提出建议”。根据社区矫正法第28条规定和本文件第33、第34、第35条，社区矫正对象符合惩罚条件的，应该给予惩罚，而不是“可以”。

二十五、第40条羁押处理。本条否定了社区矫正中止，带来的问题是：社区矫正机构解除社区矫正后，有关部门事后作出收监执行决定的，如何处理解除社区矫正文书的法律效力？建议增加规定：社区矫正机构解除社区矫正后，人民法院等决定机关对原社区矫正对象作出收监决定的，社区矫正机构应当撤销原来作出的解除社区矫正宣告。此外，暂予监外执行的对象在社区矫正期间出现被羁押情形而刑期届满的，社区矫正机构是无法处理的，此时监狱、看守所该如何处理，本条也应作出明确规定。

二十六、第42条撤缓撤释。本条违背了刑法，建议将本条拆分为两条，分别对撤销缓刑、撤销假释的条件作出规定。根据刑法，撤销缓刑、撤销假释的条件完全不同，撤销缓刑需要具备情节严重的条件，撤销假释不需要具备。治安管理处罚法对假释罪犯没有规定治安处罚措施，由此可见，同一违反监督管理规定的行为，对缓刑对象应该给予治安处罚，对假释罪犯则应撤销假释。因此，建议将本文件第35条规定的情形，作为撤销假释的条件。

二十七、第47条矫正期满。1、建议将第1款修改为：社区矫正对象矫正期限届满的，社区矫正机构应当依法办理解除矫正手续。文件第1款中“且在社区矫正期间没有应当撤销缓刑、假释或者收监执行情形的”的文字是多余的。理由是：社区矫正期间如果被撤销缓刑、假释或者收监执行形的，社区矫正就会终止，不存在社区矫正期限届满的问题了。2、根据本条第4款，暂予监外执行对象刑期届满的，由监狱、看守所办理刑满释放手续，社区矫正机构无需解除社区矫正。那么，社区矫正机构与监狱、看守所应如何办理刑满释放的衔接手续？建议本条第4款进一步作出明确规定，比如：社区矫正机构应何时提请监狱、看守所办理刑满释放手续，提请时应提交哪些文书材料等。

二十八、其他建议。1、增加一条，规定：社区矫正期间保保外就医社区矫正对象的保证人丧失保证资格或死亡的，由社区矫正机构责令其重新提供保证人，并进行审查确定。社区矫正机构应将新保证人情况及时通知原监狱、看守所。2、增加一条，规定：暂予监外执行的社区矫正对象符合刑法规定的假释条件的，社区矫正机构应该依法向原法院或执行地法院提请假释。人民法院裁定假释的，社区矫正机构应及时通知原监狱、看守所。