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中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员王德迅在《日本学刊》2020年第2期发表《日本危机管理体制机制的运行及其特点》（全文约0.5万字）。 一、日本危机管理体制机制的形成与运行 日本是一个自然灾害频发的岛国，因此在其危机管理体制机制的构架中，防灾减灾对策一直处于最重要的位置。换句话说，日本危机管理体制机制的构建主要是围绕应对自然灾害风险而展开的，历史上发生的三次重大自然灾害事件成为日本完善综合性危机管理体制机制的重要契机。第一次是1959年日本中部地区遭到“伊势湾台风”袭击，当时由于灾害预防和灾后救助的无序，造成5000多人遇难。1961年日本政府制定《灾害对策基本法》，首次以立法的形式规范了危机管理多元主体的责任义务、组织机构、应急对策、灾后重建等内容，使日本危机管理体制建设走上法制化轨道。第二次是1995 年日本发生里氏7.3级的“阪神·淡路大地震”，政府危机管理由于初期应对反应迟缓而饱受民众和媒体的诟病和质疑。灾后，日本一方面相继制定了《地震防灾对策特别措施法》、《建筑物抗震改修促进法》以及《受灾者生活再建支援法》等法律，另一方面重点强化政府初期应对能力，增设内阁危机管理总监、危机管理专门小组、24小时值班的内阁情报汇集中心、官邸危机管理中心等机构，开通中央防灾无线网、直升机影像传输、地震灾害早期评价等系统，以尽早掌握灾害信息。一系列的机制化改革有效提升了日本的危机管理能力。第三次是2011年3月日本东北部地区发生里氏9级巨大地震并引发海啸、核泄漏等次生灾害。面对这次出乎预料的复合型灾害，日本政府以“什么是日本最佳的危机管理体制”为视角，对危机管理组织形式以及防灾理念等进行深入探讨。2015年3月内阁府完成《关于政府防灾、安全保障危机管理体制现状调查报告》，就建立统一的国家危机管理响应机制、设计能够最大限度地发挥中央与地方政府作用的制度、完善紧急灾害对策本部与核灾害对策本部的整合等提出了建议。此外，日本政府在反思此次教训后认为，过去的防灾理念都来自“防得住”的固有思维，使人们对战胜自然灾害过于自信；应该重新评估灾害对策，把“防灾”思路向“减灾”理念转变。应该说，日本危机管理观念的这次转变，促使人们打破了“日本安全神话”的社会认知，树立起居安思危、防患于未然的意识。现在日本正着力打造“防灾体制4.0”升级版，其内容是让每个人把防灾减灾作为“自己的事情”，变成自觉的行动，构建起行政（国家、都道府县、市町村）、经济界（企业）、地域（居民）等多种社会主体共同参加的“自觉防灾社会”。日本在应对各类危机的过程中，强调初期快速响应，其特点是程序启动迅速、成员分工明确、步骤衔接紧密。如图1所示，灾害危机发生后，首先是通过不同渠道（包括电视、广播、网络、外电等），借助各种科技手段及时获得和整理分析初期受灾信息。其次是迅速召集“非常要员”和相关省厅把握受灾情况。再次是根据危机的类型启动不同的应对机制。如自然灾害主要由国土交通省负责应对，突发公共卫生事件则由厚生劳动省牵头处置。最后是根据危机事件性质、涉及范围、危害程度、可控性等设置非常对策本部或紧急对策本部。  新冠肺炎疫情发生以来，日本全国上下全力应对，中央政府设立了以安倍晋三首相为本部长的“新型冠状病毒感染症对策本部”（截至2020年3月10日已召开16次对策会议）；2月26日，为了遏制疫情在全国蔓延，日本政府出台《新型冠状病毒感染症对策基本方针》，指导今后的防控工作。相信日本政府凭借以往应对突发公共危机事件的丰富经验,一定能够战胜疫情，渡过难关。值得一提的是，在抗击疫情中，中日两国相互支持、守望相助，充分体现了作为东方国家的仁爱传统，相信两国人民的友谊将因此得到进一步深化。 二、日本危机管理体制机制的几个特点 1.注重法律法规的制定、修订与执行，为应对各种可能发生的危机事件提供根本保障。法律是治国之重器，良法是善治之前提。日本政府在危机管理体制的建设中，注重依法规范政府及相关职能行政部门在应对危机事件中的权利、义务和行为。这种立法先行的做法，一方面能够增强危机管理的有序性和有效性，确立危机管理体制与机制启动实施的合法性，并对政府实施危机管理的过程进行严密的法律约束与监督；另一方面依靠法律可以调整危机情境下的各种社会关系，以防止因突发事件导致国家和社会秩序的失控。 以1961年制定的《灾害对策基本法》为例，截至2019年，日本政府对该法总共进行了50多次修订。近年来，日本政府针对2011年东日本大地震中暴露出的问题，加快了对《灾害对策基本法》进行修订的步伐，具体为2012年和2013年各修订了三次，2014年两次（直接原因是2014年日本相继发生了东北部地区雪灾、广岛泥石流灾害以及御岳山火山喷发等灾害），2015年一次，2016年两次（原因是2016年日本熊本县发生里氏6.2级地震灾害），2018年一次。又如，为适应新冠肺炎疫情防控的需要，日本政府用十天时间完成了对《新型流感等对策特别措施法》（2012年制定）的修订工作，将新型冠状病毒感染症纳入该法适用范围，其不仅有利于纾缓国民对疫情的焦虑和恐惧，而且使日本政府为防控疫情而采取“发布紧急事态宣言”措施具备了法律基础。还有，日本在应对危机过程中不仅能够有法可依，而且做到有法必依。2020年1月30日，日本政府成立了“新型冠状病毒感染症对策本部”，在每次仅有10—15分钟的会议上，几乎都有议论相关法律法规的适用、调整和实施等内容，以最大限度地确保危机应对始终在法制的框架内运行。 2.提高国民应对危机的意识，培养具有处理公共危机能力的管理人才。灾害的突发性、严重性及不可预测性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措。日本政府平时注重利用各种形式培养国民应对危机的意识。首先，政府搭台，民众唱戏。2015年3月，第三届联合国世界减灾大会在日本仙台市成功举行，借此契机，作为中央防灾会议会长的安倍首相提议在内阁府设立“防灾推进国民会议”和主要由行业防灾组织组成的“防灾推进协议会”，并决定从2016年起每年由内阁府牵头主办全国最大规模的防灾活动——“防灾推进国民大会”，以全面提高国民自主防灾意识。第四届“防灾推进国民大会”于2019年10月19—20日在名古屋市举行，来自产官学界、非营利组织、市民团体以及群众代表15000多人参会。该次大会的主题是“做好应对大规模灾害准备，让我们变得更好——防灾从平时做起”。两天的大会共举办了28场报告会、专题讨论会和研究会，政府防灾主管部门和各界群众、团体的代表齐聚一堂，相互切磋各自的防灾体会。此外，大会还设置了96个展台、16个工作坊，用于展示基层丰富多彩的防灾、减灾活动，在室外体验区增设了急救、灭火、地震模拟等环节。会后的问卷调查结果显示，有98%的参会者表示学到了防灾知识，收获很大。 其次，寓教于乐，普及防灾文化。日本在防灾减灾教育方面，注重趣味性和知识性相结合，让人们在轻松愉快的氛围里体验防灾文化。例如，从1995年起，日本汉字能力鉴定协会每年都会向全国征集一个表现该年度所发生重大事件的代表性汉字，在至今所评选出的24个汉字中，与公共危机事件相关的有八个，其中“灾”字入选过两次。名古屋大学减灾联合研究中心主任福和伸夫认为，这一年我们从“灾”中学到了很多东西，为减少新一年的“灾”，应吸取教训，努力建设一个更加安全的社会。2016年，日本上映由著名导演庵野秀明拍摄的科幻电影《新哥斯拉》，再现了政府处置突发危机事件的全过程。影片在灾难场景的还原上采用3D技术，给观众以身临其境的感觉。 再次，日本重视公共危机专业管理人才的培养。2002年7月，日本政府批准成立了专门培训危机管理专业人才的“日本防灾士机构”。参加者按照“防灾士教本”规定的内容，接受两天的授课培训，考试合格者被授予具有民间资格的“防灾士”认证书。截至2020年1月底，日本全国约有188000人取得防灾士资格，仅东京都就有15546人取得防灾士资格认证。这些“防灾士”平时调查研究有关自然灾害情况，协助政府提高民众防灾减灾意识和技能，在灾害发生时参与志愿者救助活动。 3.善于总结、反思，把应对灾害过程中的经验教训变为社会的宝贵财富。在全球应对自然灾害的实践中，防灾减灾的理念也在变化和发展，日本政府在完善危机管理体制机制的过程中，注重总结灾害应急处置的经验教训，不断实践新的危机管理理念。 其次，灾后报告细致、具体、管用。如2016年熊本地震之后，日本政府在深刻总结教训的基础上提出《2016年熊本地震初期响应检验报告》，就成立有关“灾民生活支援队”、相关省厅如何迅速派遣官员指导抗灾以及建立实施嵌入型物资支援的“紧急物资供应队”等提出建议。这些措施在日本近年来应对灾害中发挥了明显作用。又如2018年7月日本多地发生暴雨灾害，政府成立了以杉田和博内阁官房副长官为召集人的“暴雨初期响应检验团队”，在受灾地区开展各种支援活动。灾后79名队员都提交了总结报告，内容包括避难场所及物资供应情况、瓦砾砂石清理、供水修复、确保灾民居住的安全、自治体支援等五个重点，同时提出发现的问题和改进方案。 4.积极参与国际防灾合作，在防灾领域发挥引领作用。日本政府积极开展国际防灾减灾合作，为提升其国家软实力和影响力、增强话语权、参与全球治理和赢得更多的国家权益争取了有利条件。 一是承办联合国世界减灾大会。日本继1994年在横滨、2005年在神户承办两届联合国世界减灾大会之后，又于2015年3 月在仙台承办第三届联合国世界减灾大会。此次会议通过了《仙台减轻灾害风险框架（2015—2030 年）》，其中规定了到2030年大幅降低灾害死亡率、减少全球受灾人数及直接经济损失等全球性目标。通过举办各种形式的国际防灾减灾会议，日本向世界提供独具特色的灾害治理经验，彰显了其积极参与全球灾害治理的信心，赢得了国际社会的普遍赞誉。 二是吸引国际防灾机构落户日本。如在神户落户的国际防灾组织就有联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）驻日办事处、亚洲防灾中心（ADRC）、国际防灾复兴机构（IRP）等。日本借助这些国际防灾机构的平台，积极开展与各国防灾专家之间的交流、防灾信息的收集与提供、各国间防灾合作的调查研究等一系列活动，提升了所在城市及日本在世界防灾减灾领域的良好形象。 三是积极参与有关公共危机治理方面的国际标准制定工作。如日本政府为了维护国家和企业的利益，深度参与国际标准化组织有关业务持续计划（BCP）的国际标准制定工作，显示出争夺主导权、占领制高点的态势。 四是日籍职员在联合国防灾机构中担任要职。日本政府不断将日本籍优秀人才输送到国际组织和相关机构，取得了显著成效。UNDRR是唯一负责协调全球减灾相关事务的实体组织，2018年3月，原日本外交官水鸟真美出任联合国秘书长减灾事务特别代表，并兼任UNDRR负责人，表现出日本在国际防灾领域中的极强影响力。 |
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