征收补偿安置方案可诉吗？

引言

近期几个朋友向我咨询对集体土地征收补偿安置方案不满应该如何处理的法律问题，这激发了我研究的兴趣。原以为这个问题非常简单，不就是通过行政复议或诉讼来解决吗？然而，最高人民法院于2019年的裁决的一个再审案件突然让我意识到了该问题的复杂性及博弈的高难度。

01

一个关于征收补偿安置的故事

事情的经过是这样的……

家住河南省中牟县刘集镇的刘某某是刘集镇某集体土地地块的权利人。随着郑州市郑东新区的快速东扩，距离郑东新区仅10分钟车程，郑州国际机场仅30公里之遥的中牟县刘集镇区位优势凸现，加入了城市更新发展的行列，刘集镇的鲁庙村和冯庄村土地被当地政府征收，刘某某的地块也在其中。

2017年4月25日刘某某向中牟县国土资源局申请信息公开，从而得知了中牟县政府批准作出的[2014]281号《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》（以下简称“”《批复》）。刘某某认为《批复》同意的集体土地补偿安置方案侵犯了自己的合法权益，于是向郑州市人民政府提起行政复议，请求确认中牟县政府作出的《批复》违法，并要求撤销《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》（以下简称“《征收补偿安置方案》”）。郑州市政府收到刘某某申请后，以《征收补偿安置方案》及《批复》不是具体行政行为为理由作出了不予受理行政复议申请的决定并送达给了刘某某。刘某某不服，于是与郑州市政府对簿公堂，围绕着《征收补偿安置方案》及《批复》是不是具体行政行为，究竟应当如何看待郑州市政府作出的不予受理的决定，该案历经了一审、二审、又于2019年4月经由最高人民法院再审并决定发回重审的漫漫曲折路。

02

征收补偿安置方案究竟是否可诉呢？

中牟县国土资源局作出的《征收补偿安置方案》属于具体行政行为吗？

这个答案应当是肯定的。具体行政行为是指行政机关对特定的行政相对人（包括公民、法人以及其他组织）作出的影响其权益的具体决定和措施的行为。中牟县国土资源局作出的《征收补偿安置方案》经中牟县政府批准后，将进入组织实施。这显然已经影响了刘某某作为集体土地地块权利人的利益，该方案一旦被实施原集体土地性质将被变更，刘某某获得相应补偿。然而，刘某某并不满意补偿的金额。

那么中牟县政府批准作出的[2014]281号《批复》又是否属于具体行政行为呢？

根据最高人民法院发布的22号指导案例魏永高、陈守志诉来安县人民政府一案，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为。有鉴于此，中牟县政府对中牟县国土资源局的《征收补偿安置方案》作出的《批复》应当属于具有行政隶属关系的行政组织内部的行政行为。

综合以上分析，郑州市政府以《征收补偿安置方案》及《批复》不是具体行政行为为理由作出的不予受理行政复议申请的决定应当是存在错误的。

可是为什么一审、二审又驳回了刘某某的诉讼请求呢？

经过查阅公开判决书可以得知，一、二审法院均认定刘某某提出的行政复议事项不属于《行政复议法》的受理范围，但其理由各有不同。

其中，一审法院认定中牟县国土资源局作出的《征收补偿安置方案》针对的是刘集镇鲁庙村和冯庄村土地被征收房屋的农户这一特定人群，适用范围特定，该方案应视为具体行政行为。但是，一审法院认为《征收补偿安置方案》所制定的相关补偿标准平等适用于征收范围内的每一家农户，且大部分农户的房屋已按该方案被征收完毕，刘某某所提交的证据也未能证明其合法权益受到侵害，所以法院认定刘某某提出的行政复议事项不属于《行政复议法》的受理范围，郑州市政府作出的不予受理决定虽然对行政行为认定错误，但结果正确。故驳回刘某某的诉讼请求。关于这个判决笔者尝试用大白话概括一下：法院承认中牟县国土资源局作出的《征收补偿安置方案》的确事关刘某某的利益，但是因为大部分人对这个方案都没有意见，刘某某你也得了好处没有损失，所以刘某某就不应该再提意见了。

而二审法院认为：刘某某申请复议的征收集体土地安置补偿方案，是安置补偿前的过程性行为，不单独产生法律效力，不属于行政复议范围，郑州市政府不受理该复议申请，适用法律正确，应予支持。刘某某如对补偿标准有异议，可依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，主张权利。一审判决结果正确，可予维持。二审的判决更有意思，直接将《征收补偿安置方案》定性为过程性行为，所以不属于行政复议的范围。

那么一、二审法院驳回刘某某诉讼请求的理由充分么？

最高人民法院给出了自己的答案——该案中，一、二审法院均适用法律错误，应予纠正。

最高院认为：根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。

本案中，刘某某向郑州市人民政府申请行政复议的事项有两项内容：一、确认中牟县人民政府批准的牟政土〔2014〕281号批复的行政行为违法；二、依法撤销刘集镇集体土地补偿安置方案。其中，中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围，复议机关不予受理并无不当；但对于补偿安置方案，根据前述规定，在符合法定条件的情况下，复议机关应当予以受理。而本案中，郑州市政府并未查明申请人是否符合法定申请条件，即简单地以被诉的《征收补偿安置方案》及批复不是具体行政行为为由，作出不予受理行政复议申请的决定，适用法律不当。

03

即使征收补偿安置方案可诉，但胜算的把握有几成？

最高人民法院对《征收补偿安置方案》及《批复》的定性无疑是准确的。最终该案被发回河南省高级人民法院重新审理。

但是这是否意味着刘某某要求撤销刘集镇集体土地补偿安置方案的请求会被支持呢？

答案依旧不敢肯定。为什么呢？因为刘某某的请求很有可能已经过了诉讼时效。

根据2019年11月29日最高人民法院发布的《最高人民法院行政法官专业会议纪要（1-8）》中《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》之“2.起诉期限确定与统一告知”规定：被征收人对补偿、强制拆除等行为不服，应当在法定期限内提起行政诉讼。行政机关未依法告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民，法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》等已经明确告知被征收人对补偿、强制拆除等行为不服可以在六个月内提起行政诉讼的，视为已经正确告知起诉期限。未明确告知起诉期限的，参考原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）确定相应的期限。

本案中，《批复》出具的时间应在2014年，而刘某某提起行政复议和行政诉讼的时间在2017年。时间间隔近3年。而根据一审法院的认定，刘某某提起诉讼时刘集镇鲁庙村和冯庄村大部分农户的房屋已按《征收补偿安置方案》被征收完毕。由此推断，刘某某在《征收补偿安置方案》和《批复》出台后很有可能已经存在办理征收土地补偿登记；或领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知；或对补偿标准存有争议，已经申请县级以上地方人民政府进行协调的行为。那么根据（国法[2014]40号）《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》之规定，同时存在上述两种或者两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。因此刘某某的诉讼请求很有可能已经过了诉讼时效。

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