1 分层与自主：重整中国基础教育事业评价体系的纵横逻辑 什么是一个好学校？怎样才算是一个好校长？好教师应该怎么做？好学生该怎么评价？进而，什么才是好的教育？这些问题抽象地回答好像很容易，然而在今天如果要是落实到一个个具体的学校、校长、教师和学生身上去考察却并非易事。破除“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”的单一评价模式，直指教育评价指挥棒的问题。指挥棒与指标之间关系如何厘清，关系到教育事业评价的问题性质、话语体系、逻辑框架和指标建构等问题。 本研究认为，基础教育事业评价的以下问题还需要在观念和逻辑框架上继续深入研究和讨论： 第一，在教育事业的大系统中，如何区分纵向体系中不同层级的教育事业的主体在评价中的职责范畴和评价权力？教育行政部门与学校分属行政管理和教书育人的范畴，是否应该有分层的评价体系？ 第二，就横向的每个层级的主体来说，其主要的评价指标和评价问题应当如何界定？各个层级的评价主体的自主性如何得到确认？ 第三，不同层级的评价主体如何相互呼应，即便是分属不同的话语体系，依然能够共同为达致更好的教育而齐心协力而不是相互掣肘？ 根据我国现有的基础教育管理体制，教育事业所涉及的主体可以分为：教育局长、校长、教师、学生及其家长和背后庞大的公众。从中央教育行政部门到基层学校的学生，各个主体处于纵向教育系统中的不同层级之中。每个层级主体的关注点不同，对教育的理解不同，所持有的视角也不同，对教育事业评价所选用的指标也不同。这就是教育评价的主体需要分层的原因。对于处于不同层级的评价主体来说，我们已经从前述的问题梳理中可以透视出了其焦点问题所在，即某一层级的主体被其上的主体用一套方式评价后，也如此同样往下一层级输送同构式的评价方式，每一类评价主体都背离了自己应有的使命，简言之就是评价主体的自主性丧失。 本文意欲清理教育事业评价的主体、话语、原理和指标，在借鉴其他国家有关教育评价的经验的同时，珍视中国教育独有的优良传统和积累的丰富经验，直面中国公众对教育的需求和期待，承认中国政府运行机制中行政系统的基本逻辑，让每一个层级的被评价主体都回归自身独有的自主性，重整中国基础教育事业评价的分层和自主兼具的逻辑框架。 2 分层与自主：重整中国基础教育事业评价体系的纵横逻辑 “教育事业”是一个具有中国特色的概念，相对于当下国际教育界对“教育”所界定的“虚构性”和“跨界性”而言，教育事业的称谓更具实在性和确定性，同时蕴含着国家和政府对于教育的价值担当和使命。中国的教育事业扎根在本国的国体、政体和民情、民心之中，如何对其进行评价，是关涉到教育体系中的各个层次、距离各有远近的利益相关者的综合问题。“五唯”现象的出现及经久不衰，说明我们的评价逻辑简单而又好操作，是按照同质化、同一化的标准来评价不同层次范围、不同责任区间以及不同利益诉求的教育体系的参与者。这种一刀切的标准与程序正义的执行要求组合在一起，让诸多评价主体失去自主性，被错误地置于不适宜甚至不相干的情境之中去解决问题。如果不区分教育事业体系中的层级和应该遵从的话语体系，那么评价方案执行得越好，则越体现为“有程序，没正义”。 与其他领域有相对稳定的评价者和评价方式不同，对教育事业的评价向来众说纷纭，不同的评价者带来了大量截然不同甚至南辕北辙的评价逻辑。不仅教育的外部因果关系被人怀疑（如读书无用论），教育工作的内部手段也被人怀疑（如把孩子当做学校的人质而不信任学校和教师）。今天，教育的评判者更加坚强，更有知识，掌握更多的信息，经常推出吸引公众眼球的结论。评判者既包括各级政府部门、社会学、管理学、经济学等领域的“外部专家”，也包括家长和学生这些教育的“消费者”。这些评判者的参与提高了全社会对教育的关注度，但也带来了混杂的、模糊的甚至冲突的意见、方法和因果推断，一不小心就能制造一波教育舆情危机。 教育涉及的是普通百姓都关心的简单却至关重要的问题，其中首要的是教学问题——怎样教孩子和谁来教他们。课堂教学是教师的职责所在，也是教育事业的基线和核心。然而，教育事业近乎天然的政治性决定了另一个问题也同样重要，即在教育体系内部如何分配权力。教学的核心性与教育管理的权力分配意味着教育事业评价体系必须重构学校与教育行政体制相宜的框架。本文借用弗兰克·费希尔的公共政策评估模型，分层次展开对教育事业评价体系的被评价主体、话语体系、评价原理以及评价指标的探讨。在教育事业的大系统中，从纵向来看，每个层次自成一套相对独立的子系统，自下而上可分为教师、学校/校长、地方教育行政部门/局长、中央教育行政部门/部长、国家。其中，教师和校长同处于学校之中，但分属教书育人和管理技术的话语体系；地方教育行政部门和中央教育行政部门都处于政府的科层制官僚体系之中，在同级政府职能部门中优先遵循政府条块分割系统内部的行政理性，是存在上下级关系的内部同构主体，其评价原理和评价指标体系也是更为一致的；国家作为教育评价体系中的被评价对象，公众透过教育事业对国家形象形成整体感知，适用的是意识形态的话语体系。（如图1所示） 图1 教育事业评价体系诸要素：被评价主体、话语体系、评价原理和指标 第一，（被）评价主体[1]。在教育事业评价中，评价主体的第一层次就是“教师”，并区分为个体意义上的教师和集体意义上的教师团队。教师的投入和产出指标都需要考虑个体和集体的投入水平和产出水平。评价主体的第二层次是“学校”或“校长”，学校是组织层面的，校长是组织的代理人，二者可以混同评价。校长是教师教书育人活动的组织者和管理者，尽管与教师最为接近，很多校长也是从教师队伍中脱颖而出的，但一旦他们当上校长，就意味着在教育事业评价体系中处于不同的层次和话语体系，成为第二层次的评价主体。第三个层次的评价主体是“地方教育行政部门”或“教育局长”。地方教育行政部门是直接面向基层学校但又居于地方行政系统之中，它们经常需要在双重逻辑中交替：学校的教育逻辑和政府的行政逻辑。教育局长是地方教育行政部门的代理人，也是最容易发生角色混乱和职责混乱的评价主体。第四层次的评价主体是“中央教育行政部门”或“教育部长”。与地方教育行政部门的角色类似，既居于一级政府部门之中，又是上下贯通、条块分割的行政系统中下级教育行政部门的上级。第五层次的“国家”严格来说并不是被评价主体，而是普通公众对美好教育的整体性诉求对象，代表的是国家对教育事业评价体系所持有的总的价值立场，是拟人化的教育事业的主体。 第二，评价原理。超越传统的政策评估狭隘的专家治国论倾向，一种力求克服甚至解决经验主义与规范分析之间长期存在的僵局的方法论框架必须提出来。根据上述教育事业体系中被评价主体的分类，本文在费希尔的政策评估框架的基础上，将各被评价主体所适用的评价原理分为志业承诺、项目验证、情境确认、系统论证和社会选择五种类型，并对应各自不同的核心问题（如表1所示）。被评价主体之间的相互联结的紧密程度各有不同，这种联结的紧密程度反映的是支配权力的优先性和强弱程度。层次的划分考虑到被评价主体既是作为一个自然人意义上的个体，也是该层级教育行政机构的主要代理人。因此，对其评价兼具个体和组织的两种特征。 第三，评价所适用的话语体系。被评价主体在教育事业中的职责不同，采用的评价原理不同，决定了五个评价层次所适用的话语体系也是不同的。当下的问题在于，对不同的被评价主体采用同一化的评价方法和指标，使得各自的职责边界模糊不清，也制造了大量的责任真空，出了问题难以问责。因此，需要让各个被评价主体适用不同的话语体系，各归其位，各负其责，而不是相互掣肘，甚至相互指责。 教师的“志业承诺”适用的话语体系是“教书育人”，国家的“社会选择”适用的话语体系是“意识形态”；校长与教师同处于学校之中，但校长是专门的教育管理者，一个学校类似于一个项目，适用“管理技术”话语，以免校长随时干预教师的专业自主；局长的“情境确认”与部长的“系统论证”都适用行政系统的“协商民主”话语，因为局长和部长的首先是一级政府职能部门的负责人，首先遵守的政府内部的行政逻辑。在我国群策民主的政治实践中，协商民主是政府职能部门之间的沟通原则。然而，教育局长还要直接与学校和校长打交道，他们毕竟是专门的“教育”行政管理人员，因此也部分适用“管理技术”话语；教育部长统领全国教育事业，需要做方向性、价值性的决策，由此也部分适用“意识形态”话语。 第四，评价指标。评价指标沿用“成本-收益”的基本逻辑，但不能仅看“绩效”的结果性指标，而是也要同时考虑投入性指标，避免“想要马儿跑，又想马儿不吃草”的矛盾现象。 3 分层与自主：重整中国基础教育事业评价体系的纵横逻辑 我们并不天真地认为，教育事业评价体系能被一次性运用到所有层级的被评价主体。本文提供的只是一个理念设计上的教育事业评价的纵横框架。这个框架指向了很多现实的教育问题，但我们并不是要指责迄今为止所进行的教育改革，也不要求教育部门的官员改变他们的工作方式——行政管理体制有它自己的工作方式，也取得了显而易见的教育改革的成就。本文的目的在于，在学校和政府之间建立一种因果联系，分析各种教育制度的日常运作对于学校的组织和工作业绩有何影响。国家的作用在公共教育领域里正面临危机，这并不是因为现行的教育行政管理体制发挥着不好的作用，而是因为它们的运作过于格式化，产生了目标模糊、缺乏情境意识从而显得对学生不负责任的学校，以及专业自主受到损害的教师。而教师和学生才是教育事业体系中首要的利益相关者。重构中国教育事业评价体系，必须首先考虑他们的诉求和期待。 从纵向来看，以往的教育改革者忽视了公共领域的结构性区分，教育、管理、行政、政治四者相互交织，混为一谈，缺乏分层。教师、校长、局长、部长在四个领域中都要承担职责，难以各司其职、互相配合。近年来的教育改革表明制度变革甚至顶层设计是重要的，但是针对这个问题所采取实际行动作用却又很有限。政府关注学校内部的教学生活，以及如何建立优效的学校组织，但是对于制度性的评价问题却避而不谈。在家长至上的消费主义时代，政府往往还被当做社会意见的代言人和仲裁者，直接调解教师与学生之间的纠纷。学校与政府之间的本质差异在评价体系中没有得到应有的尊重。从横向来看，重建对教育事业的评价体系，需要还原四种被评价主体的自主性，让他们真正处于自己应有的话语体系之中，教师负责教书育人，校长负责学校管理，政府负责教育行政，国家负责教育的意识形态。 当前教育改革的理念经过各方利益相关者的充分参与讨论基本上是正确的，只是还有待进一步完善。当我们发现大量的政策倡导表述只有谓语和宾语，主语时常缺失，就说明教育事业体系中的主体性缺失是一个司空见惯的问题。教育行政和管理者习惯于发号施令，强调动作的整齐划一，强调绩效考核的结果导向，但自身主体性的责任和使命却少有触及。尽管本文厘清了五个层级的被评价主体的自主性地位及其所归属的话语体系，然而评价主体之间并不是平行并列关系，而是处于一个上令下行的国家教育事业的框架之中的纵向层级关系。国家的教育意识形态、政府的教育行政、校长的学校管理和教师的教育教学，自上而下，层层决定。然而学校并不完全是政府行政的附属机构，教师在学校的围墙之内保有专业自主权。这就是我国教育事业体系的基本结构。 复杂的教育系统之中的上述稳定结构面对变动的社会需求和发展态势，采取了以简单套用市场逻辑的方式来应对复杂的对教育系统不同层次主体的评价问题，“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”的“五唯”就是这种复杂问题被简单化处理的表现。于是问题接踵而来，“破五唯”就成了一个涉及思想观念、因果逻辑、话语体系、评价指标的中国教育事业的根本性问题。 在过去将近四分之一的世纪里，中国的教育经历了大大小小、上上下下的诸多方面的改革，也付出了沉重的代价。当教育被当做民生工程的时候，教育事业就再也不是教育部门一家的事情，而是关涉国家的导向、社会的健康发展、每一个家庭对教育所承载的未来期望。对教育事业的评价固然要纳入多元利益相关者的视角，但如何从深度嵌入到国家和社会之中的教育事业自身的内在本质和结构特征入手来重整分层和自主的教育评价的纵横逻辑，就不是一个承认和提高社会参与度的问题，而是一个价值取向、理想导向和实践理性的问题。 各种相互纠缠的灵魂需要各自归位，破除“五唯”，让各个层次的被评价主体遵循各自领域的逻辑，围绕不同的核心问题，采用不同的评价方法，回到各自的话语体系之中。这是教育事业评价体系需要从“离魂”到“还魂”的操作方式和精神修炼。 需要说明的是，在教育评价几乎都倡导用定量化的指标去搜索事实表征的当下，本研究并没有定位为一个实证研究，而是一个重整教育事业评价体系的政策质询和建构。当我们都着眼于教育的所有细节评价时，往往容易迷失方向，并且纠缠在行政评估和绩效评价的环节中难以看到更高远的值得追求的永恒价值。其实，当每个教育评价的参与者都不妨保有对教育事业的总体价值有一种共同的认同和追求时，也许会给评价的细节和指标以应有的弹性和自由裁量。所有细化的追问最终都要回归到“好的教育”要指向的两个根本的政治哲学的问题，教育评价也应当以此为自身最本质的内在质询。 脚注：[1]在教育事业评价体系中，被评价主体同时也是评价主体，处于某一个层级的被评价主体，也是其他层级的评价者，例如教师可以评价校长和教育局长，校长可以评价教师，也可以评价教育局长，每个主体之间都是多对多的映射。由此，教育事业的主体“参与角色由客体转向主体间性、参与过程由独白转向开放、参与愿景由趋同转向多态、参与范式由管理转向协商”（熊杨敬.教育评价多元主体的共同建构——基于对话哲学的视域[J].教育研究与实验，2018（5）.）。 作者简介： 林小英/北京大学教育学院/教育经济研究所副教授（北京 100871） 陆 一/复旦大学高等教育研究所副研究员（上海 200433） |
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