  自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。推进自然资源资产产权制度改革，促进自然资源资产所有权实现，能够为江苏生态文明建设走在全国前列提供有力保障，为我国自然资源资产所有权实现形式和机制完善提供可复制的经验。本文分析了自然资源资产产权实现面临的现实困境，提出了推动自然资源资产所有权有效实现的相关思路与建议。 一、自然资源资产所有权实现面临的困境 自然资源资产所有权是自然资源资产所有权人依照法律规定，对其所有的自然资源资产享有的占有、使用、收益和处分权利。随着我国经济社会发展，市场经济制度建立和生态文明建设推进，自然资源资产所有权受到重视，所有权在经济上逐步得到体现，权利实现形式也逐渐丰富。不过，由于自然资源资产所有权制度建设时期不长，所有权实现仍然面临诸多问题。 自然资源资产属于国家所有或者集体所有，这些主体本身具有抽象性。虽然自然资源资产名义上为公有，但实际上所有权主体虚化，谁来行使所有权并没有得到明确回答。由于所有权主体不明确，导致自然资源资产所有权人、经营权人与行政管理权主体等的权责不清，国家与集体的自然资源资产所有权难以得到具体和有效的体现。 自然资源资产所有权具有私法上的财产权益和公法上的管理职能的双重属性。由此带来的一个问题是自然资源资产所有权实现到底要实现什么权利。如果仅仅关注所有权在经济上的实现，某些生态资源其实并不具备快速变现的经济价值，从经济上无法或者较难实现，但其在资源保护中的作用极为重要，必须从所有权实现角度加以有效保护。因此，自然资源资产所有权的实现，是从经济上实现，还是管理上实现，还是两者兼而有之，需要进一步厘清。 随着自然资源有偿使用制度逐步建立，税、费、利、租、金是自然资源资产所有权实现的主要形式。目前，国有土地出让是自然资源资产所有权实现最为充分的领域之一，但国有土地出让金本质上是租，而且这也只是实现了收益职能。对水资源、森林资源和海域资源等以生态功能为主的自然资源，尽管试点地区开展了以市场交易为基础的有偿使用探索，但所有权实现不论是在经济上还是管理上都缺乏充分和有效的途径。江苏省作为水资源、海域资源、湿地资源等最为丰富的省份之一，深入探索自然资源所有权实现形式是一项重要任务。 一是所有权实现的法制成果和实践经验均不足。自然资源资产概念的提出时间较短，自然资源资产所有权实现缺乏法律和实践经验上的有效保障。二是权利难分割，权利实现缺乏明晰产权的保障。所有权实现的基础是产权明晰，但不同自然资源之间相互依存和影响，加大了自然资源统一确权登记等相关“摸清家底”工作开展难度，与不动产统一登记并非处于完全相同的范畴，所有权实现存在权利分割上的难题。三是所有权价值核算缺乏技术保障。自然资源资产价值核算技术不成熟，相关评估技术规范缺失，使得自然资源资产所有权实现缺乏必要的价值核算技术保障，无法为所有权实现提供价值依据。 二、有效实现自然资源资产所有权的相关思路 基于自然资源资产所有权实现在自然资源管理和生态文明建设中的重要作用，以及生态文明建设和经济社会发展需求，围绕自然资源资产属性、所有权实现工具、所有权与管理权分离、所有权实现的外部条件等内容，提出有效实现自然资源资产所有权的相关思路。 不同类型自然资源资产的属性存在差异，所有权实现的内容也会存在差异。要有效实现所有权，就必须对各类自然资源资产从利用方式和价值属性等方面加以区分，明确不同种类自然资源资产所有权实现的具体内容。比如土地资源具有生产、生活和生态等多功能属性，应以土地资源资产经济价值实现和保护为主要目标；对于矿产资源，应注重实现其使用权和收益权两项基本权能，充分发挥矿产资源资产的经济价值；水、森林和海域资源资产属于公益性较强的生态资源资产，以实现公共利益为中心，以实现资源资产的有效利用、保护和监管为主要目标。 对于生态属性明显的自然资源资产，如自然保护区、水资源等，应当以政府管制为主，通过划定自然保护地和生态保护红线空间管控，建立生态损害赔偿制度等，保护所有者权益。对于经济属性明显的自然资源资产，如城市建设用地使用权，应当以市场机制为主，通过建立有形的产权交易市场，实现自然资源资产经济价值。对于兼具生产、生活等多种功能的自然资源资产，如耕地资源，需要融合法律法规、市场交易、生态保护等形式，政府机制与市场机制并重，促进自然资源资产所有权的综合实现。 国家所有的自然资源资产，其所有权主体是国家，所有权由中央政府直接行使，自然资源资产管理权也在中央政府手中，所有权和管理权已有一定区分，问题在于两者边界并不清晰。属于集体所有的部分自然资源资产的所有权人名义上是集体经济组织，实际上却由村委会或者乡镇一级政府在代为行使，可见集体经济组织虚化情形下所有权主体出现缺位，集体经济组织难以真正实现所有权。因此，要保证自然资源所有权得到独立实现，就必须要划定自然资源资产所有权和管理权边界，以便解决权能重叠、互相渗透的问题。 首先，自然资源资产所有权实现随着自然资源资产经济属性、社会属性以及生态属性变化而不断变化。其次，自然资源资产所有权制度规定了国家、社会或个人等对自然资源资产占有和利用的各项权利，同时也约束了自然资源资产所有权的实现。再次，经济社会发展阶段规律是影响自然资源资产所有权实现的关键因素，自然资源资产所有权实现必须遵循资源属性、所有权制度安排和经济社会发展的客观现实条件，有序推动所有权实现，不可冒进。 三、促进自然资源资产所有权有效实现的具体建议 基于上述自然资源资产所有权实现思路，以有效实现自然资源资产所有权为目标，提出如下具体建议。 按照自然资源管理部门统一行使自然资源资产全民所有权的总体要求，由自然资源部委托地方自然资源管理部门行使全民所有自然资源资产所有权。对于集体自然资源资产所有权，由相应的集体经济组织行使所有权，考虑到当前大部分地区集体经济组织缺位，亟需推进的工作是健全和改造集体经济组织，强化集体经济组织的权利主体地位。 自然资源资产所有权在经济上依靠出让、征收税费等形式实现，核心是建立自然资源资产的自由交易市场。一是进一步明确纳入“招拍挂”出让的建设用地范围等措施，完善集体经营性建设用地使用权市场配置；二是加快建立探矿权和采矿权有偿取得制度，实现矿业权“招拍挂”出让；三是森林资源所有权可以通过流转、转让等经济方式实现，应允许通过承包、租赁、合作、转包、出租、入股等多种经济形式实现森林资源的经济收益；四是以市场为导向建立水资源价格形成机制，适时征收水资源税，积极探索水权交易制度；五是建设海域使用权交易服务平台，实行海域使用权的有偿配置，并积极探索完善海域、无居民海岛使用权转让、抵押、出租、作价出资（入股）等。 自然资源资产所有权在管理上的实现，实质上是所有权占用权能的具体体现。由于大部分自然资源具有公共物品的属性，国家作为自然资源资产所有权人可通过充分行使占有权能，划定自然保护区域，从而约束资源使用者行为。此外，生态补偿机制融合了政策制度、市场交易以及保护等多种形式，保障了自然资源资产所有权人依法享有自然资源资产收益分配的权利，需要加以推广；生态赔偿制度旨在对自然资源资产所有权人的损失进行救济，建立自然资源资产的生态环境损害赔偿制度体系是保护所有权人的重要工具。 当前，我国自然资源资产管理由自然资源行政主管部门及其他相关部门实施，但所有权如何实现还没有得到很好落实。今后，需要借鉴国外及国内陆方试点的经验，建立专门的自然资源资产管理机构行使自然资源所有者和管理者职能，协调不同自然资源资产利益相关者之间的利益冲突，实现自然资源资产所有权的统一行使和统一管理。依据国家自然资源管理机构改革初衷，省级自然资源资产所有者权益保障部门应通过整合土地储备、国有资产管理机构行使的土地所有者职能，代表所有者行使资源处置权、收益权、管理权和监督权，承担全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资、土地储备和国有土地资产处置等职责，并为集体所有自然资源资产有偿使用和处置制定政策。 一是完善自然资源资产所有权法律制度。以《物权法》《土地管理法》等上位法为基础，利用土地管理、集体资产管理相关法律法规修改的契机，制定自然资源资产所有权管理规则，为自然资源资产所有权实现提供法律支撑。二是积极开展自然资源资产确权登记工作。需要以资源权利登记为核心，积极推进自然资源资产产权登记工作，为所有权实现提供基础保障。三是探索建立自然资源资产价值核算体系。自然资源资产价值核算是所有权在经济上实现的前提，探索建立符合地方自然资源资产特点、技术可行、操作简单的价值核算体系尤为必要。四是完善自然资源资产所有权行使的监管机制。自然资源资产所有人行使所有权必须在法律允许范围之内，为使所有权行使符合法律规定，必须建立完善的所有权行使监管机制，避免自然资源资产所有权的行使侵犯公共利益。 |
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