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引言： 扬尘污染在大气污染中占比不低，造成扬尘的原因各不相同，既有施工过程产生的场尘、也有物料堆放、垃圾堆放产生的扬尘及道路扬尘等。在不同情形下，经常存在法律适用相混淆的情况，本文将从几个场景切入，探讨和区分不同情形下的法律适用问题。  问题的提出 场景一：A施工工地露天堆放大量土方，未覆盖造成扬尘污染； 场景二：B公司在厂区内堆放垃圾，垃圾堆放量巨大，堆积高度有十余米，未采取苫盖等污染防治措施，堆场内以及附近区域空气中弥漫着恶臭； 场景三：C公司在厂区内露天堆放散煤，未覆盖和采取有效措施。 在扬尘污染中，土方、垃圾和散煤是三类较为常见的易造成扬尘的物质，这三种物质是否都归入《大气污染防治法》中的“物料”范畴？三类行为是否均属于《大气污染防治法》规定的“物料堆场未落实扬尘治理措施”的违法情形？在法律适用时，是否均认定违反《大气污染防治法》第72条第１款的规定，按照《大气污染防治法》第117条第１款未按规定贮存物料的规定进行处罚？ 另外，垃圾属于固体废物，若垃圾也属于《大气污染防治法》中的“物料”，那么应当适用《固体废物污染环境防治法》还是《大气污染防治法》的规定？ 02 何为“物料”？ 分析上述问题的基础，是需要厘清“物料”的定义和范围。《大气污染防治法》第四章第四节明确规定了造成扬尘污染的情形及防治措施，列举了运输、装卸、贮存、施工、生产等过程中易产生扬尘的物料，《大气污染防治法》释义和相对可以作为参照的网络释义对于物料也有不同的描述和定义，详见下表1： 表1：物料的范围
从上述法律条文和立法释义等对于物料范围的描述和规定出发，可以初步得出以下几个结论： 1.物料是一个比较广泛的概念，既包括煤炭、水泥和石灰等生产原料，也包括煤矸石、渣土和垃圾等固体废物； 2.《大气污染防治法》对运输、装卸、贮存、施工、生产等不同环节中涉及的物料，设计不同的法律条文进行调整，并规定了相应的法律责任；同时，《大气污染防治法》采用了开放性的不完全列举的方式规定物料范围，旨在对不同生产经营环节中可能产生扬尘污染的类似物质进行规制，遵循立法本意，应当作“等外”解释； 3.《固体废物污染环境防治法》中关于固废三防的相关规定，亦有防扬散的要求，扬散也会产生大气污染，因此对于固废贮存和运输过程中产生的大气污染问题，在法律适用时会存在法条竞合的情况，下文将详细分析。 03 不同物料堆放造成扬尘污染的法律适用 依上述分析可知，不同物料的堆放问题由不同的法律或同一法律中的不同条款分别调整，并非统一适用《大气污染防治法》第72条“贮存物料”的规定。 （一）施工工地堆放物料的法律适用问题 建筑工地的土方、建筑垃圾和渣土等都属于“物料”，《大气污染防治法》对施工工地的物料堆放扬尘问题设置专门条款规定，即第69条第3款，在场景一中提到的堆放建筑土方的问题，应当适用这一规定。 然而，《固体废物污染环境防治法》第46条和第74条也规定了工地上堆存施工过程中产生的固体废物的清运义务和法律责任。正在修订的《固体废物污染环境防治法》（二次审议稿）进一步加重了施工单位未清运或堆放建筑垃圾的法律责任，一是不再将“造成环境污染”作为处罚的前提条件，二是增加罚款数额。因此，若施工工地堆放了施工过程中产生的建筑垃圾或废弃的土方、渣土，可能同时违反大气和固体废物两类监管规定，将会产生法条竞合的问题，详见表2。 表2：施工工地物料堆放相关规定
（二）运输物料过程中的法律适用问题 在运输过程中，运载易扬尘的散装或者流体物料，如果未密闭或者未采取其他防治措施，则不可避免造成扬尘污染，此时应当适用《大气污染防治法》第70条和第116条的规定。 同时，结合上文分析，固体废物也属于物料范畴，在《固体废物污染环境防治法》第68条和第74条中也明确规定了遗撒工业固体废物，例如废矿渣和生活垃圾的法律责任，《固体废物污染环境防治法》（二次审议稿）进一步加重了罚则，因此，若运输过程中，运载的散装或者流体物料为工业固体废物或生活垃圾，将产生法律竞合问题，详见表3。
在场景二和场景三中，两家企业贮存的产生大气污染的物质为散发恶臭的垃圾和废矿渣，二者均为《大气污染防治法》第72条规定的易扬尘的物料。同时，垃圾和废矿渣也均属于固体废弃物，因此，将与《固体废物污染环境防治法》第17条和第68条存在竞合，详见表4。 表4：贮存物料相关规定
（四）发生竞合时如何处理？ 裁判观点 首先，本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物，且被告接到群众有关原排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，适用对象方面与《大气污染防治法》更为匹配；其次，《监测报告》显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。 本案法院从证据角度考虑，由于存在臭气超标的情形，行为后果方面适用《大气污染防治法》的规定更为准确，因此，认定被诉行政处罚决定适用法律并无不当。然而，这一案件从法理角度仍有很多讨论空间，一是若无证据证实臭气来源于固体废物，排放臭气和固体废物堆放是否为两个违法行为？这种情况下，本案可能并非法条竞合。二是若臭气来源于固体废物，本条是否属于法条竞合？ 法条竞合是指同一违法行为触犯两个以上不同的法律规范。法条竞合的前提是，只存在一个违法行为。因此，在判断一个行为的法律适用时，首先需要判断违法行为的个数。法定的“一事”是拟制的一个行为，可能包括多个事实上的行为，例如上文案例中提到，若臭气来源于固体废物，行为人堆放固体废物的行为，产生了恶臭的结果，构成了另外一个“排放臭气”的违法行为，这在事实上虽为两个行为，但在法律上属于牵连性的一个违法行为，这种情况则属于法条竞合，法院结合证据和检查对象等情况作出的裁判并无不当；但若无证据证实臭气来源于固体废物，本案则存在臭气超标和固体废物堆放两个行为，不属于法条竞合情况，当地生态环境部门应当分别作出两个行政处罚。（具体“一事不再罚”分析详见笔者《论一事不再罚原则在环境行政处罚中的适用》文章） 因此，在了解法条竞合的基础上，结合本文第一部分提到的三个场景及第三部分不同物料堆放造成扬尘污染的法律适用，在发生法条竞合的情况下，如何解决法律适用问题？ 首先，比较两部专门法的适用范围。依据《固体废物污染环境防治法》第２条的规定，“本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。《大气污染防治法》未明确规定适用范围，但是参考《水污染防治法》《噪声污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治立法关于适用范围的规定，推断适用范围为我国境内大气污染的防治。因此，由固废引发的大气污染问题，无法通过适用范围得出明确结论，仍需进一步分析。 其次，产废单位既要遵守《大气污染防治法》关于扬尘污染防治规定，也要遵守《固体废物污染环境防治法》第17条固体废物 “三防”措施的法定义务。因堆放或运输固体废物而造成的大气污染时，属于同一违法行为，同时违反了上述《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》的规定，属于法条竞合的情况。 再次，两部法律是同一位阶，均为生态环境领域的特别法。按照《立法法》关于法律冲突解决机制的规定，首先适用上位法优于下位法原则，其次适用新法优于旧法原则，最后适用特别法优于普通法原则。在环境执法领域，原国家环保总局于2002年发布的《关于同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚的复函》明确了对同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚时“环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。”因此，结合这一规定和生态环境监管执法所追求的防治污染“秩序”价值出发，可以选择适用处罚较重的规定进行处罚。 最后，《固体废物污染环境防治法》（二次审议稿）已征求意见，预计2020年发布实施，审议稿进一步加重了罚则，本文提及的几个物料问题，在二次审议稿中均作出较重的规定，如果二次审议稿顺利通过并施行，那么在“择一重论处”的情况下，将适用最新修订、且处罚较重的《固体废物污染环境防治法》的规定。 04 结语 《大气污染防治法》未对“物料”这一专业术语进行定义和解释，同时，由于我国环境法律分散型立法模式，造成了法律之间对于同一违法行为的规定存在相互重叠与冲突。 《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》均是从单个的环境要素考虑制定的，《固体废物污染环境防治法》是从污染物性状角度考虑制定，然而生态环境是一个整体系统，物质会在不同要素之间相互转换，环境要素之间也互相紧密联系，因此在判断违法行为的法律适用时，不能仅看法律条文的字面意思，也需要从系统、整体的视角灵活考虑。在物料扬尘污染违法情形中，要结合产生源、产生环节、监测对象和行为后果等因素，综合判断违法行为的法律适用问题。 [1] 来源：https://m.sohu.com/a/335535755_816704 |
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