投稿 | 对违反工作纪律兜底条款“适用主体范围”的思考

编者注

大家知道，对于“在行政工作中存在的失职渎职行为”应如何适用《中国共产党纪律处分条例党》，曾存在分歧意见。比如2017年11月中纪委法规室曾回复适用纪法衔接条款，而2019年8月中纪委审理室明确，不论是党务工作还是行政工作，均是在贯彻落实执行党中央的决策部署，对于没有正确履行工作职责的，可以依据《条例》分则中有关违反工作纪律的条款给予党纪处分，若没有具体对应条款的可以依据《条例》第133条。可以说在实践操作层面，该问题已经尘埃落定。详见《不正确履行职责如何定性处理》一文。

本文作者王海提出，对规则的理解，既要从讲政治来看，也要从规则的逻辑和自然法精神来把握和分析。让我们一起来看看他对该问题的法理解读。

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作者：陕西省安康市石泉县纪委  王海

作者语

党的十八大以来，违反工作纪律案件往往是基层纪检工作者接触最多、办的最多的案子，尤其新修订的党纪处分条例第133条是经常运用的条款。但是133条适用的主体范围争议不断，存在着实质解释与形式解释之分野。诚如美国著名法官霍姆斯所说：“法律的生命不在于逻辑，在于经验，但经验往往由逻辑所构造”。对此，笔者从体系解释与条款适用位阶原则试图有新的理解。

新修订的《党纪处分条例》第133条规定：“在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”。

在执纪工作实务中，我们时常会遇到党员干部工作中不履行或者不正确履行本职岗位职责，造成损失或者不良影响的问题线索，尤其是人大、行政、政协机关党员及农村党员，在无具体相对应适用违反工作纪律条款的情形下，能否穷尽适用《中国共产党纪律处分条例》第133条之规定？对此，该兜底条款的适用一直存在形式解释与实质解释之分野。

从形式解释角度来看，该条款只能从字面含义去理解，仅适用于党务工作者或者在从事党的纪律检查、组织、宣传、统一战线等工作的人员，如果违纪人员系从事立法、行政、司法等国家机关工作人员，则不适用该条规定，只能适用《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等失职失责条款对其进行政务（行政）处分。从实质解释角度来看，该条款党的工作内容丰富，无法穷尽列举，且该条款为兜底条款，对于在工作范畴中不履行或不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，构成违纪并应受到处分。

   对此，笔者认为不管是形式解释还是实质解释，对违反工作纪律兜底性条款“适用主体范围”的界定和把握，应当分为三种情况而论之：

一是违纪人员既是党员又是立法、行政、司法等国家机关工作人员。该类身份主体在本职工作中不履行或不正确履行岗位职责，造成损失及不良影响，违反《公务员法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规，同时也符合党纪处分条例关于违反工作纪律第133条规定的构成行为范围之内，对其党纪处分应当适用第133条，而不应当适用总则中第28条的纪法衔接条款，理由有两点：一方面根据特别条款优先于一般法的条款适用位阶原则，我们可以将分则当做特别条款，总则当做一般性条款，分则有规定的优先适用，分则没有规定的才适用总则规定；另一方面从体系解释的角度来看党纪处分条例第121条至133条已将部分行政、司法等国家机关工作行为涵摄在内，如第126条及第127条关于党员领导干部违规干预、插手市场经济活动以及司法、执法等活动，所以第133条“适用范围主体”包括立法、行政、司法等具有党员身份的国家机关工作人员。

二是违纪人员只是普通党员而非国家工作人员，如农村、社区干部。该类身份主体在工作过程中不履行或不正确履行岗位职责，造成损失及不良影响，即便违反《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》或其他法规法规，原理同上，在没有党纪处分条例第121条至132条适用情形下，对其党纪处分应当优先适用党纪处分条例第133条，而不应当适用总则中的纪法衔接条款。

三是行为人只是国家工作人员而非党员。该类身份主体在工作过程中不履行或不正确履行岗位职责，造成损失及不良影响，只能适用《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等相关法律法规对其进行政务（行政）处分，不能再适用党纪处分条例中违反工作纪律适用条款。