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作者：莫莫（广东省湛江市麻章区纪委监委） 前语：2003年《中国共产党纪律处分条例》第127条规定 “党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。本条例另有规定的，依照规定。”第129规定“国家行政机关或者法律、法规授权的部门、单位工作人员，在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责中失职、渎职，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”发生在2016年10月1日前行政机关公务员不认真履职贻误工作的行为，经纪检部门立案查实后，可以依照上述条例之规定，按行为造成损失程度的大小给予行政机关公务员警告或者开除党籍处分。 一、案例 A市B区C镇副镇长许某某分管期间规划建设工作失职，监管不力问题。某年期间该镇发生违法用地477宗，总亩数为497.34亩。C镇副镇长许某某（中共党员）在分管规划建设过程中，责任心不强、疏于管理、监管不力，造致辖区内“两违”现象屡禁不止愈演愈烈，情况严重，B区纪委给予许某某等党内警告处分。 二、2016新条例规定的不同理解 2016《中国共产党纪律处分条例》出台后，相对旧条例，行政行为失职、渎职处置的规定不再进一步细化。针对上述案例国家行政机关工作人员中的党员在履行本职工作职责过程中，玩忽职守，贻误工作造成不良影响的案件，如何适用新《党纪处分条例》定性，各处理意见不一： 第一种意见认为，《行政机关公务员处分条例》第20条规定“有下列行为之一的，给予记过、记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分：(一)不依法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的;(二)发生重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，不按规定报告、处理的;(三)对救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物疏于管理，致使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失的;(四)其他玩忽职守、贻误工作的行为。”许某某作为分管规划建设的主要领导，工作期间监督不力、工作贻误、失职失责，其行为已构成20条第4款规定之“其他玩忽职守、贻误工作的行为”。 《中国共产党纪律处分条例》第125条规定“在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。”作为新增条款，本规定相应2003《党纪处分条例》第127条、第129条之规定，并没有涵盖列举所有违反工作纪律的违纪行为，仅以兜底条款的形式来处理新《条例》第十章未涉及但又需要追究党纪责任的其他违反工作纪律违纪行为。上述许某某的行为属于规定之“其他违反工作纪律行为”，应适用125条条规定对其进行党纪处分。 第二种意见认为，许某某身为党员领导干部、国家行政机关公务员，在本职工作中不正确履行职责贻误工作，在社会上或者群众中造成了不良影响，违反了《中华人民共和国公务员法》第53条第（3）项规定，应当依据《中国共产党纪律处分条例》第29条规定，以“违法国家法律法规规定，玩忽职守贻误工作”定性处理。 三、解析 笔者同意第一种意见，即对上述典型案例以“在机关工作等其他工作中违反工作纪律规定，玩忽职守贻误工作定性处理”；上述典型案例中的党员公务员的行为不宜认定为违反国家法律法规的行为。 （一）2016年《中国共产党纪律处分条例》实施前，对于违反工作纪律等的行为，都是依据2003年《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条或者第一百三十九条规定，以违反工作纪律，失职违纪定性处理。修订后的2016《中国共产党纪律处分条例》中的工作纪律包括党的纪律检查工作、组织工作、宣传工作、群众工作、统一战线工作以及机关工作等其他一系列工作。新《党纪处分条例》是对旧条例规定的一种涵括延伸，即相对于旧条例内容规定而新条例内容未涉及的工作纪律，新条例一概以机关工作等其他工作进行涵括规定。 （二）《中华人民共和国公务员法》第53条规定“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；（三）玩忽职守，贻误工作；（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；（五）压制批评，打击报复；（六）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；（八）违反财经纪律，浪费国家资财；（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（十）泄露国家秘密或者工作秘密；（十一）在对外交往中损害国家荣誉和利益；（十二）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；（十三）违反职业道德、社会公德；（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；（十五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；（十六）违反纪律的其他行为。” 该条第(三)项 的规定较为抽象笼统，“玩忽职守、贻误工作”单指不勤政或是要求不作为行为造成一定损失或社会影响才符合构成，没有进一步予以说明。 （三）《中国共产党纪律处分条例》第29条规定“党组织在纪律审查中发现党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应当视情节轻重给予党纪处分。”对于行政机关公务员行政不作为且未造成后果的轻微行为，依照《公务员法》第53条第（3）项、新《党纪处分条例》第29条规定将该行为定性为违法，提升到法律层面处理（有别于严重不作为并造成后果的行政行为），无论是“打击罪犯”或是“党纪教育为主”，均有失偏颇。打个比喻，行政机关公务员不出勤、上班迟到早退、工作拖沓是一种贻误工作的表现，有别于不作为、监督不力、失职失责并造成一定损失或影响的行政行为，若等同两种行为并一概以违法规处，实犯“举重以明轻”之嫌。也即是说，新《党员处分条例》实行纪法分开，对于玩忽职守、贻误工作但未造成较大损失或影响较坏的行政行为，不应再以行政违法论处。 个人认为:在党纪处分工作中，对党员公务员不履行或不正确履行本职工作职责贻误工作但未造成损失、影响的轻微行为，将其定性为行政违规之违反工作纪律进行处理更为适合。
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