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我国的交通基础设施基本建设程序是在改革开放后逐步建立起来的。上世纪80年代开始，为了解决计划经济体制下，建设项目先决策后研究、三边工程、技术质量无法保障、投资无法控制等一系列问题，建立了以政府审批流程为主导的建设项目基本建设程序。近年来，为了适应社会经济快速发展的需要，我国各行业进行了很多关于基本建设程序合理优化的探索和实践。本文对交通基础设施领域的基本建设程序，从操作层面进行分析，梳理当前存在的问题，并尝试提出解决思路，希望能够起到抛砖引玉的作用。 一、我国的交通基础设施基本建设程序 交通基础设施基本建设程序按照不同的角度，有不同的划分方法，较普遍的划分方式是将建设程序分为五个阶段：项目提出和研究阶段、决策阶段、设计阶段、实施阶段和验收阶段。如果将建设阶段继续扩展，从项目实施全过程的角度，还可以加入运营管养阶段，即“5+1”的全周期划分方式。各阶段的主要工作内容和作用： 1.项目提出和研究阶段。该阶段各地方具体操作不尽相同，有的地区并没有该阶段，或者非常简单。按照北京市的做法，一般为编制项目规划条件，开展设计方案研究等。 该阶段项目从政府部门和建设单位的想法意图成为研究方案，项目的功能定位、规模甚至投资估算初步确定和形成。 2.项目决策阶段。依次编制并批复项目建议书、可行性研究报告，按照北京市的要求，该阶段还应开展环境影响评价、水影响评价、社会稳定风险评估，出具土地预审意见等。 该阶段即项目的“立项”阶段，是建设程序的核心环节，决定项目是否列入建设计划。项目建议书的作用是研究项目的必要性，可行性研究报告的作用是研究技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况。 3.项目设计阶段。依次编制和批复初步设计及概算、施工图设计及概（预）算，复杂项目在初步设计后还应有技术设计环节。该阶段项目从设想成为设计图纸，用地范围确定，项目投资额确定。 4.项目实施阶段。依次开展工程招投标、建设前准备和工程实施。该阶段项目从图纸成为工程实体，项目从前期工作转为项目管理和建设。 5.项目验收阶段。验收一般分为交工验收和竣工验收。交工验收是承包单位向建设单位移交工程，竣工验收是试运行期（缺陷责任期）结束后各部门联合验收。该阶段是对工程的实体验收，验收后转为运营管养。 6．运营管养阶段。项目建成后投入社会运营服务，前阶段的实施成果以及问题均会在这一阶段反映出来。 二、当前基本建设程序的问题 我国的交通基础设施基本建设程序，对解决改革开放初期各种建设问题起到了至关重要的作用，极大的促进了交通基础设施建设发展。实践证明，任何违反基本建设程序的行为，都会不同程度出现各种问题，从而带来损失（篇幅所限，对于该部分内容不做展开）。 近年来基础设施建设领域的基本条件已发生根本改变，新形势产生新的内外部矛盾。当前基本建设程序的问题主要有： 1．重审批，轻管理。从第一部分可以看出，当前的基本建设程序，是以政府审批为主线的，或者说，一定意义上基本建设程序等同于审批程序，也就是用审批的方式，达到对项目的把握和控制。项目的实施是一个动态的、长期的和复杂的过程，审批是一次性的决策活动，这就导致审批不可能解决项目实施过程的全部问题，需要以项目过程管理的方式予以补充完善。 有的项目在实施过程中出现重审批、轻管理的情况。主要原因是一方面项目单位往往对项目申报和审批十分重视，在拿到项目批文后，放松对项目的管理，认为只要不违背批文中明确规定的事项即可；另一方面审批部门本着对项目建设和国家资金负责的态度，在审批责任的压力下，越来越谨慎，审批范围和内容不断扩大和增加。 2．周期长，重点不突出。基础设施建设固有的复杂性，决定研究、设计、实施和审批决策耗时耗力，同时，各个环节客观上也均存在不同程度的效率损耗，导致整个周期较长。当前我国的快速发展形势，要求基本建设程序提高效率，社会各方也都积极呼吁简化程序和压缩周期。 整个建设周期中，各个环节的属性和特点不同，从基本建设程序的设计上看，各个阶段环环相扣，互为因果。每个环节分属于各个审批部门，各部门各负其责，仅重点关注本部门的审批要素。但从整个流程的角度看，缺乏统筹，审批内容上重点不够突出，导致整个审批过程效率不高，甚至产生冲突。 3.各环节时间分配不合理。在项目推进的全过程周期中，经常出现前期研究和审批时间过长，留给设计和施工时间较短的现象。实际操作中，由于对项目决策的慎重考虑、审批部门工作强度大、各部门意见协调难等多种原因，项目审批往往需要反复权衡，需要花费较多时间决策。项目批复后，建设单位出于工期压力，不得已压缩工期，导致设计、施工等环节时间相对紧迫。实践证明，不合理的压缩设计和施工时间，会对项目实施造成很大影响。 4．各环节间存在脱节现象。当前程序的各环节主要是以串联方式展开，局部发生并联关系。上一环节完成后，向下一环节移交工作成果。这样的程序安排，导致下游部门很难参与前期过程，而上游部门也难以照顾到后续过程的方方面面，各个环节沟通欠缺，实际上造成前后脱节，待发现问题已为时已晚。 5．缺少科学的后评价。近年来，项目的后评价已经逐渐引起了各界的重视，比如有关部门出台了关于后评价的有关规定，评价的内容主要是项目的实施过程、项目效果（包括经济效益、社会效益、环境影响、可持续能力等）和项目目标评价等。实际中，后评价的开展还未能引起足够重视，开展范围有限，存在评价指标不好量化等问题，未能真正起到促进项目全过程实施的作用。 总之，当前的流程还存在过度依赖审批环节，没有把项目控制要素分散到管理端和评价端，造成“前紧后松”的情况，进而导致建设单位拿到项目后就掉以轻心，加强过程管理的动力不足。项目审批的串联性以及重点不突出的特点，造成审批时间较长、前后脱节等问题。 三、程序优化和科学的后评价 在我国当前快速发展和交通行业深入改革的大背景下，交通基础设施基本建设程序有进一步优化的需要。针对当前建设程序存在的问题，提出如下建议： 1．处理好审批和管理的关系。审批和管理，是项目全生命周期不可分割的两个方面，单靠任一方面，都不能实现有效的全过程控制。 在分析审批和管理特点的基础上，结合实践经验，深入研究审批和管理对工程全过程实施所起的作用，厘清哪些问题需要在审批环节解决，哪些需要在管理过程中控制。进一步明确审批和管理的关系，将一部分审批职能交给管理端去实现，这样一方面可以减轻政府审批环节工作负担，优化审批流程，一方面可以进一步强化管理责任，加强项目的过程控制。 2．突出审批重点，压缩审批流程。在全过程审批流程中，各个审批环节之间及各审批环节内部的特点和侧重点不同，审批时应重点突出，对影响项目效益的决定性要素应重点论证分析，对辅助因素应采取多种方式灵活处理，对技术性因素应主要由专业部门进行控制。 一般来说，交通基础设施项目应把握的决定性要素有：项目功能、规模、必要性和可行性、总投资等，决定性要素决定了项目是否可以成立以及项目的框架结构；辅助性因素有：项目环境影响、土地利用情况、与周边环境的协调等，辅助性因素制约和影响项目实施；技术性因素有：项目合理性、技术规范性、创新性等，技术性因素决定项目的实施效果、质量、安全和能否顺利开展。 四、优化的基本建设程序 当前的基本建设程序总体上是科学合理的流程，是经过多年实践检验的建设程序，仅需要对各环节的侧重点和关系进行优化。针对当前“5+1”的基本建设程序提出如下优化建议： 建立集中研究、联合审批、精细设计和严格施工、运营提前参与的基本建设程序： 1.集中研究。在项目研究阶段，增加研究深度，同时将项目决策立项阶段的环境影响评价、水影响评价、土地预审意见、社会稳定风险评估等技术咨询工作提前到研究阶段，尽可能一次性集中解决关键技术问题，为下一阶段的联合审批提供技术支持。实际中，目前的设计方案研究深度完全可以满足这样的工作需要。适当压缩项目提出和研究阶段工作时间，将该阶段的审批为主调整为咨询为主。 2.联合审批。在前一阶段的工作基础上，将项目决策阶段中的串联过程内容，调整为各部门联合审批，共同决策，一次性完成除设计内容之外的项目决策审批。建立以发展改革部门为主，规划国土、环保、交通等部门共同参与的审批决策机制。对于重大和难点项目，应该给予充分的研究论证，可考虑引入中介评估、公众参与、专家评议、风险评估等多种方式。 3.精细设计和严格施工。适当延长项目设计阶段的时间，项目审批应以专业管理部门意见为主。这一阶段一般涉及很多具体的技术性工作，具有较强的专业性，工作量巨大，应该给予从业单位足够的时间现场勘察和优化设计，避免工作失误造成损失。优秀的设计都需要优质的施工来实现，严格施工过程管理，也是建设程序中的关键。 4.运营提前参与。应该建立后期运营管养部门提前参与建设前期过程的工作机制，运营管理单位至少在设计阶段就要充分参与进来，并出具明确意见，避免前后脱节。 五、充分发挥项目后评价的作用 后评价是检验项目成果的有效手段，也是检验审批和促进管理的重要抓手，应当予以重视，建议开展后评价机制的专项研究，进行科学的后评价管理设计。 1.后评价应该评价什么？由谁来开展？在何时开展？作者认为，后评价可分为效益评价和过程管理评价。效益评价一般由发改和财政部门开展，国内近年来有较多实例，在此不做赘述。过程管理评价是针对项目全过程流程开展的，可进行设计后评价，施工后评价，管理后评价等，主要应该由项目建设单位或主管部门开展。 2.如何建立科学的评价指标体系和评价方法？这一部分目前的研究和实践较少，是后评价开展的核心内容，作者认为应建立以目标和效果为导向的评价体系，目的是通过后评价手段，建立全过程管理的理念，将项目各参与方的工作成果和项目的成败联系在一起，提高管理效率，解放审批压力，实现全过程建设流程的良性循环。方法上尽可能采用先进的科学技术手段、大数据的方法等进行全过程评价。 3.当前建设程序的后评价一般都是在项目建设完成后开始的，为了更好的发挥后评价的作用，项目的评价应该是贯穿项目实施全过程的，项目的建设者应该随时都具有后期评价的意识，做好过程管理和资料留存，为后评价的开展提供支撑和保障。 结语：为了适应当前社会经济发展的需要，有必要对当前交通基础设施基本建设程序进行优化，主要方向是优化审批流程和建立基于效果的后评价体系。优化审批流程的原则是均衡审批和管理的关系，集中研究、联合审批和加强过程管理，合理分配各环节时间。建立后评价体系的原则是基于使用效果，从实际出发，建立科学、严谨、可操作的评价指标体系。 |
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