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新发传染病应急响应体系建设是突发公共卫生事件应急管理体系的关键组成，亦是应急管理现代化发展的重要趋向。应急管理体制转换、非常态应急管理短板、全灾种管理内核缺失等因素共同导致了新发传染病应急响应体系的系统脆弱性加剧，在实践中则透过政治与行政体系的调整适应即启动联防联控和专业防治体系来消减系统脆弱性，经验总结与问题反思及再制度化过程为新发传染病应急响应的战略原则、组织结构以及响应功能设计提供基础。本文提出形成以“联防联控”和“专业防治”为主体的新发传染病应急响应体系，普遍建立健全新发传染病专项预案，推动新发传染病应急响应纵向与横向府际关系变革，落实人力资源优化配置、卫生应急物资储备、科技支撑体系、财政保障、能力评估体系等应急准备工作。 陶鹏，南京大学政府管理学院副教授，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员， 清华大学应急管理研究基地兼职研究人员； 童星，南京大学政府管理学院教授，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任。 “新冠肺炎”疫情冲击着社会经济秩序，暴露出中国公共卫生应急管理体系的基础短板，亟待探索公共卫生应急管理体系重构与模式创新。新发传染病疫情具有典型深度不确定性情境特征，冲击着常态应急管理体系，改善对此类非常规突发事件的应急响应是提升中国应急管理体系应对急难险重任务能力的关键。当前，新发传染病应急响应体系仍然处于实践先导、制度滞后的阶段，如在疫情应对中广泛启动的联防联控措施，其在公共卫生应急预案中并未有细化制度建设，甚至在地方公共卫生应急响应制度层面甚少提及，而联防联控是中国政治行政体系应对重大风险与非常规突发事件的重要实践，“转危为机”需要通过危机学习以实现制度与文化层面的积极转化。在国家应急管理现代化建设背景下，新发传染病应急响应体系建设向系统化、制度化、实体化发展成为基本趋势。对灾害危机的组织适应而言，组织灾变应对的基本模式可以划分为“命令—控制”导向和“问题解决”导向。“命令—控制”导向强调灾害应对的正式组织主导地位，集中导向、层级控制、事前规划是其重要特征。“问题解决”导向则注重组织的“去中心化”决策与行动，以突发问题为导向并协调各类应灾组织与资源。在巨灾应对过程中，以突破传统科层体系运作模式的问题解决为导向的运行模式和实践经验，亟待透过再制度化过程以提升应急响应能力。作为巨灾级别的“新冠肺炎”疫情应急响应范围之大、强度之高皆为罕见，应急响应过程具备的复杂性、临机性则带来学术研究难度，主要体现在信息不对称性导致对决策过程、响应行为全貌、效果等方面难以掌握并开展更为全景和深化的探索，在捕捉有限信息条件下的应急响应体系建设研究有其局限性，本文旨在对未来新发传染病应急响应体系建设提出原则性和框架性的制度建构思考。一、部门化应急管理的系统脆弱性加剧、消减及再制度化公共卫生应急管理向部门化应急管理的生成至少受到应急管理体制变革、非常态应急管理短板、全灾种管理内核的缺失等因素影响，多重因素综合作用导致了公共卫生应急管理尤其是新发传染病应急响应体系的系统脆弱性加剧。自2003年“非典”疫情发生以来，中国应急管理体系建设逐渐从“单灾种—单部门”分隔管理走向“多灾种—多部门”综合管理，2018年应急管理部的成立通过整合应急响应力量和调整政府部门架构以形成对自然灾害、事故灾难两大灾种的专业综合管理。与传统政府应急办模式下的公共卫生事件管理相比，体制转换后的公共卫生应急管理缺少了政府应急办作为专门综合协调主体。公共卫生应急管理运作空间逐渐被压缩为部门化应急管理，公共卫生管理机构的应急管理部门在行政权威、协调联动、资源保障、应急准备等方面暴露出短板。公共卫生风险具有复杂性和社会性，公共卫生事件的应对亦需要强化政府、社会、专家、市场、家庭、个人层面的协同参与，而朝向部门化的公共卫生应急管理体系将难以处理好跨部门协同与应急保障问题，系统脆弱性加剧了风险转为危机的可能及社会负面影响。非常规突发事件具有深度不确定性特征，非常态应急管理重点因应“残余风险”（residualrisk）演化的危机。残余风险被认为是一种特殊类型的风险，它是常规风险管理策略所无法消除或忽视的一种风险类型，它是人类知识体系可以感知到的风险之外的其他风险。残余风险的“现实化”给应急管理带来不确定性挑战，而危机应对能力较强的体系可能暂时依靠以往的经验知识与学习能力解决某一种残余风险带来的不确定性影响。但是，更糟糕的情形是，当多种残余风险带来的多重不确定性同时发生作用时，人类的应对系统可能走向深度不确定性的“黑洞”。应急管理是应对各种不确定性的正式行动体系，该系统具有明确的目标、原则、正式组织结构以及各级政府及各部门间的分工体系，并通过一系列的预案、规则、程序、政策、法制对危机管理行为进行“命令—控制”。应急管理系统与外部复杂性之间的差距的存在，使得非常态应急管理体系建设仍是未来应急管理现代化建设的重要方向，新发传染病应急响应体系亦应处理好应急管理体系中普遍存在的系统脆弱性问题。应急管理模式从单灾种管理走向全灾种管理，这成为现代应急管理的基本特征，管理转型背后则是以应急管理知识生产所获得的规律性认知为基础。全灾种管理强调不同类型突发事件应急管理所具有的普遍规律特征，在因应不同灾害危机过程中能够形成认知、话语、体系、架构、功能上的相对一致性，以便协同推进各灾种应急管理工作的开展。当然，全灾种管理导向并非对单灾种专业性处置的取代，不同灾种的专业性处置依然应当被足够重视，逐步形成应急管理原理内核与专业功能处置相结合的响应模式，片面强调单一面向必然导致应急响应体系失衡。在公共卫生应急管理的建设中，一旦强化卫生专业性而忽视应急管理内核在体系结构、功能、文化等方面的重要性，便会导致在公共卫生应急管理的部门专业特性与应急管理特性之间的失衡，使得应急管理原理及其实践指导性并未能被吸收到公共卫生应急体系之中。在新发传染病因应层面，应急响应实践呈现“去应急管理内核化”，而应急预案则体现出“唯应急管理内核化”，应对实践与制度之间产生脱节，这集中反映出新发传染病应急响应体系尚未发展成熟。为消减新发传染病应急响应体系的系统脆弱性，在疫情响应中，中央和地方政府广泛启动了联防联控体系并强化疫情防治专业力量的参与。首先是在联防联控体系层面，突发事件联防联控是指透过社会与政治动员，以集中力量来协调解决在突发事件预防、准备、响应以及恢复过程中的各类需要。作为中国因应重大风险与非常规突发事件的重要方式，联防联控在新发传染病应急响应中起到了重要作用。在“甲流”疫情防控中，中国建立了由卫生部牵头的多部门“甲流”联防联控工作机制。在联防联控工作机制下，33个部门（后扩展为38个部门）和单位组成了综合、口岸、医疗、保障、宣传、对外合作、科技、畜牧兽医等8个工作组以及甲流防控工作专家委员会，形成“8 1”的联防联控格局。在“新冠肺炎”疫情防控中，中央层面成立由多部门参与的联防联控工作机制，加强党政、部门、军地之间的信息沟通和统筹协调力度；各地也建立了相应的体制机制，全力开展防控工作。社会各界积极参与，建立了涵盖社区、学校、企业和农村的防控体系，形成了政府主导、全社会共同参与的防控格局。通过在联防联控体系内部形成应急管理功能小组分工结构，强化计划与执行、监督、协调来完成对疫情的有序管理。其次是在联防联控的扩大响应层面，扩展联防联控体系并启动地方对口支援工作，改善单纯的中央和地方疫区之间的命令—控制模式，实行由援助地区与受助地区直接对接，以更快完成应急响应需要识别与回应，形成在中央统筹指导下的地方政府间应急响应合作的多中心模式。最后在疫情防治层面，充分尊重科学专业权威在整体防控体系中的秩序建构地位，启动如新设传染病医院与隔离中心、医疗区域隔离管理、医疗人员调配、群众心理疏导、舆情管理等措施，确保了防控体系在科学有序的前提下有效运作。实际上，类似应对措施在以往的非常规突发事件中已有应用并起到不错效果，但这些宝贵经验却并未出现在公共卫生应急管理的相关预案文本之中，各地公共卫生应急预案还普遍存在实用性、操作性不强的情形。为此，新发传染病应急响应体系建设中需要高度重视应对经验的再制度化问题。联防联控是中国政府因应灾害危机所发展起来的本土概念，也是中国应急管理制度运作的重要特色，更是中国集中力量应对急难险重任务的制度优势体现。新发传染病的联防联控体系尚处于实践先导、制度滞后的阶段，下一代新发传染病应急响应体系建设应当明确联防联控体系的定位和内涵，将其作为新发传染病应急响应的管理基础，再以科学防控为专业基础，细化新发传染病应急响应功能图景和部门分工，做实、做精、做细应急响应预案，通过有效的应急准备工作来提升新发传染病应急响应能力。同时，新发传染病应急响应体系的建设还应当充分汲取应急管理体系建设的经验，优先考量制度建设的战略原则以推动局部与整体制度之间的协同。总体上，可以在“战略—结构—功能”内容框架下构建新发传染病应急响应体系。在新发传染病应急响应体系建设逻辑层面，一是注重应急响应体系与国家治理体系之间的局部与整体关系处理。新发传染病应急响应体系隶属于涵盖风险管理、应急准备、应急响应和恢复管理内容的公共卫生应急管理体系，而后者更是脱离不开国家应急管理制度架构与运作过程。如此，新发传染病应急响应体系建设是整体应急管理体系改革的重要一环，而相关体系建设亦应当充分考量宏观应急管理和国家治理体系特征。二是承认实践先导并以此为基础开展体系建设理论思考。中国新发传染病应急响应实践丰富，“非典”“甲流”“新冠肺炎”疫情应对积累了大量经验，亦反映出不少应急响应体系的弊端，相对实践先导而言，基于本土情境和话语的知识生产有必要与之形成呼应，通过经验总结与制度反思为新发传染病应急响应体系建设提供支撑。三是充分汲取灾害社会科学知识成果。灾害社会科学的发展壮大带来了有关应急管理的知识生产，并且在应急管理实践中得到部分应用，新发传染病应急响应体系建设亦应秉持多学科对话与合作，吸收来自应急管理学术共同体的相关研究成果以优化制度设计。具体地，新发传染病应急响应体系建设在战略原则层面应当考虑以下方面。新发传染病应急响应的有序性、规范性是建立在事前阶段的制度建构基础之上，依据典型新发传染病疫情案例的应对实践和风险情境建构，获得新发传染病疫情应对过程所涉及的功能图景并形成应急响应功能需要，依照现有治理体系中的主体格局及部门职能形成相应的组织分工谱系。当然，针对复杂和关键应急功能还应当建立功能小组，明确主责部门和支持部门，做好事前的组织沟通与演练，确保组织分工与部门协同的有效性。新发传染病应急响应依循事件分级与属地能力之间的统一，在明确属地作为“第一响应人”责任的同时，还应当为其配备或培育处置相应等级的新发传染病疫情所需的资源与能力。同时，在属地应急响应能力层面做好评估、更新与强化，确保属地政府能及时有效履行应急响应职责，保障应急响应府际应然模式的实现。新发传染病应急响应过程实际是串联多部门、多主体协同应对的过程，新发传染病疫情作为特定公共卫生事件，其应对应当注重全灾种综合应急管理运行原理、话语、架构等基础内核的应用。不应以公共卫生特殊性来取代国家应急管理体系的运作规律，应吸纳应急管理体系普遍有效的运行方式，借鉴发挥全灾种应急管理的经验与优势，将其作为公共卫生应急管理运作内核之一。新发传染病应急管理所普遍采取的疫情防治、联防联控、群防群治、对口支援等工作方式是具有本土生命力的有效方式，应当将此类工作方式进一步提炼总结，形成新发传染病应急管理乃至整个公共卫生应急管理的内部基础架构，并且要深化到应急响应体制中的各级政府与部门甚至社会组织，确保从中央到地方、基层甚至到对口支援队伍的组织架构与功能设置中能够体现出一致性，而这应被制度化为应急预案与相关法规。应急响应面临不确定情境而需要透过权变方式以问题解决为导向进行主动适应、弹性适应，以一致性原则作为规范化基础，依据公共卫生发生情境差异性，实现应急响应结构扩张与功能调整。在地方公共卫生应对处置中，应在强化本地风险属性与能力资源条件基础上开展有针对性事前制度建设，鼓励地方在应对新兴突发公共卫生事件中的弹性适应与创新思维。应急响应能力的培育是常态期新发传染病应急管理体系的工作重点，透过风险评估、应急资源与能力评估来确立应急响应能力提升的基本方向，以有针对性地补强新发传染病应急响应资源储备与管理、应急处置队伍调动、应急科技支撑、应急财政支持等工作，积极开展新发传染病应急响应的各类演练。从中国进入21世纪以来发生的突发事件影响来看，新发传染病疫情对于社会秩序与功能中断性影响最大，其应急响应的动员幅度、范围、投入亦最大。新发传染病的应对迫切需要社会、市场、家庭、个人的广泛参与，形成应急响应共同体，在事前准备与事后学习之中，应当突出对社会参与应急响应体系的内容、方式、能力培育等方面的制度建设。新发传染病风险隐藏性高、扩散性强、决策时间压力大，应当在突发公共卫生事件响应决策中赋予特定权限，突出科学理性分析在形塑秩序和权力中的核心地位，确保科学分析和发现对于应急响应决策权威的影响力，缩短行政或政治决策的流程，赋予公共卫生应急管理机构紧急扩权地位。新发传染病风险不确定强，现有公共卫生应急响应预案体系对于事件分级过多、过繁，在地方基层政府层面，针对新发传染病的处置应当简化事件预警和响应分级，对本地或输入性新发传染病应立即启动响应并直接向上报告，吸纳新兴技术支持并减少人为干预空间，甚至在缺乏结论性风险评估结果之前，以非结论性评估作为响应依据，防止由于预警分级体系的纷繁复杂与人为因素而贻误应急响应最佳战机，随着公共卫生风险事态的变化亦可下调响应等级或终止响应。新发传染病疫情蔓延是深度不确定性风险演化的非常态公共危机，大量以问题解决为导向的组织临机应对决策与响应行为，亟待通过新发传染病应急响应过程的组织学习，以反思现有应急响应体系缺陷，并将相关事件处置过程的经验与教训转化为新发传染病应急响应制度成果。（一）以联防联控作为新发传染病应急响应的体制结构基础已有应急管理制度体系在应对常规突发事件中发挥着基础作用，新发传染病疫情应该被定位为重大风险和非常规突发事件，总结联防联控实践经验，借鉴应急指挥系统的运行规则，进一步规范新发传染病应急响应体制的内部结构。从“甲流”应对到“新冠肺炎”疫情应对，中国所普遍采取的联防联控即是在较大范围内串联不同主体进行应急合作，以中央疫情领导小组、国务院联防联控机制以及各级指挥部为临时性综合协调机构，随着疫情响应终止，相关协调指挥机构亦会停止运作。应当使联防联控走向机构常设化并采取首长负责制，在新发传染病应急响应体系中进行功能延展，将其作为一种标准化组织结构规范应用于整个应急响应体系建设之中。新发传染病应急响应的基本结构应当至少由综合协调、预案编制管理、应急处置、后勤保障、舆论宣传、社会联动要素构成，在各地各级启动响应时期必须以标准规范组织架构为基础，并结合地区与疫情特殊情境形成内部机构安排，保障各级各类应急响应工作的系统性和完整性。在常态期加强制度建设，联防联控结构内部各小组分别做好相应应急准备工作，疫情发生时依据需要对相应小组进行结构扩张和重组，还要进一步理顺不同层级应急响应组织结构关系，确保中央与地方各级联防联控结构之间的合理分工与有序转换。（二）以专业疫情防治作为新发传染病应急响应的机制功能图景新发传染病应急响应体系的结构基础使其并不能够形成更为专业和针对性的处置，当前很多地方公共卫生应急预案亦只设计到结构安排层面，但不同类型突发事件有其特殊性，需要更进一步从专业领域应急管理角度加以完善。新发传染病应急响应应当充分吸纳疫情防治功能特点，形成以“联防联控 专业防治”为主体的应急响应体系。在具体功能上至少应该包括：社区脆弱性识别，包括对疫病易感群体、流动人口、重点场所的掌握；疫情应急响应分级及标准化运作，简化新发传染病疫情分级标准，明确相应的响应操作措施、规范与流程；疫情及时发布与沟通，统一发布疫情公共信息与预警，及时回应各类公众关切；疫情信息共享，打通部门数据壁垒，强化疫情监测、数据共享与数据安全；医疗资源与人力储备、调动程序及管理更新，明确医疗资源与人力的储备状况、水平及调动程序，及时更新相关资源，做好医疗物资使用后处理；对口支援与区域合作，确立超常规防疫医疗需求情形下的区域间互助支援的基本程序及运行保障措施；应急响应人员安全与健康保护，提高应急响应者的安全防控意识、能力、操作规范及相关资源保障；诊断治疗指导与流行病学调查，以卫生医疗专业为基础进行病患治疗与流行病学调查；社会资源合作，确定社会组织与单体化志愿参与的合作方向、方式并保障其自身安全；公共卫生事件社会救助，有效识别新发传染病引致的社会影响和社会需要，整合部门资源与政策，实施新发传染病疫情社会救助等。在现有公共卫生应急预案框架下，新发传染病作为重大传染病，与重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众身心健康事件合并进行预案编制与管理，但公共卫生事件种类繁多，难以突出新发传染病管理的特殊性。同时，应急预案普遍被定位成类法规文本而缺乏操作性和实用性，这共同导致新发传染病应急响应的“空心化”。为此，应当普遍建立新发传染病应急响应专项预案，在专项预案的定位上应当侧重于操作性与实用性。首先要明晰新发传染病专项预案与《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》的关系，专项预案应是以相关法律为基础而形成的政策指导及处置主体运行规则，府际间的专项应急预案亦存在差异性。其次是要充分开展风险评估与应急资源调查以形成专项预案，评估本地疫情风险及影响，掌握本地应急响应资源的“底数”及调动程序，将新发传染病应急响应专项预案真正与应急响应专业处置实践相结合。最后是要做好新发传染病应急响应专项预案内容架构的操作化，如强化联防联控组织结构安排，有针对性梳理疫情防治的各类环节和需要，通过事前组织与部门沟通来编制各类应急功能小组职责，进一步将应急响应功能与部门职责落实、落细。此外，针对重大疫情还应当做好扩大响应与区域协同响应。走向系统化、制度化运行的公共卫生应急管理体系是应对突发公共卫生事件的基本趋向，而以“联防联控 疫情防治”为主体的运行架构仍嵌壤在政治—行政体系之中，为更好发挥制度效能，还应当做好应急响应的府际关系改革配套支撑。其一是要做好纵向府际应急响应分工与协同配合。合理分配中央与地方政府应急响应职责，中央政府应当承担起巨灾性、跨区域性以及因地方能力短缺而难以承担的应急管理事务。积极调动地方政府积极性并建立责任关联机制，在建立强化属地原则的责权体系的同时，还应支持指导地方开展新发传染病应对能力培育。其二是要强化制度化权威来推进横向府际合作。同步提升地方政府新发传染病应急管理机构的职务权威和组织权威，在由地方首长负责的应急机构基础上，再以一系列制度化手段使相关应急管理机构拥有稳定、有效的协调与管理权威，保障常态期新发传染病应急管理工作的有序展开。（五）落实应急准备以夯实新发传染病应急响应体系能力从我国应急管理体系变迁来看，从政府应急办模式的应急管理走向实体化综合应急管理的变化，体现出应急管理力量“从无到有、从有到优”的调整过程。新发传染病应急响应体系根植于公共卫生管理体系，作为公共卫生应急管理的关键，但在应急准备层面仍处于起步发展阶段，应当从人力资源体系、储备体系、科技支撑体系、财政保障体系、能力评估与提升等方面综合发力、夯实基础。一是要充实各级公共卫生应急管理人员队伍，大力培养卫生应急人才，完善提升卫生应急管理人力资源知识结构与专业化水平。二是要在国家储备制度架构下建立健全卫生应急物资储备体系，确保公共卫生应急物资保障体系科学有序运转。三是要引入科技支撑体系增强公共卫生应急管理能力，将大数据、人工智能等新兴技术方式与思维纳入应急响应决策和处置过程。四是注重加大公共卫生财政投入，建立对公共卫生应急响应体系长期稳定的投入机制。五是要建立公共卫生应急管理组织能力动态评估体系，针对重大新发传染病风险源、影响及应对能力开展综合评估与能力提升。以上文章原载于《学术研究》2020年第4期，文章不代表《学术研究》立场。
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