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矿产资源压覆，一般的定义是指因建设项目在地下（含地表）矿区上方进行选址建设，造成了地上的建设项目与地下矿区之间形成物理空间上的重叠，进而导致矿产资源无法正常开采的情形。压覆这一定义虽然相对专业，但并非是在法律法规中明文规定，而是和与其相关的具体规定一同，散见于《矿产资源法》及其实施细则、国土资源部的相关通知以及一些地方性法规、政府规章之中，各地的具体规定也有所不同。 从权利冲突的角度来看，地上建设项目所对应的是土地使用权，地下矿产资源所对应的是矿业权（包括探矿权和采矿权），两者如果产生重叠且相互影响，则必将产生矿业权人与土地使用权人之间的利益冲突。在目前多发的压覆相关案件中，大多均是矿业权人起诉建设项目实施人要求赔偿，实践中法院往往会首先从侵权法的角度先行判断是否构成压覆，之后才涉及具体赔偿金额的测算，因后者严格意义上属于委托第三方鉴定解决的问题，故各方争议主要集中于压覆的认定之上，也因矿产、建设项目的不同具体情况产生了诸多观点。 压覆这一概念最早的出现应是在1986年的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）中，该法律第三十一条（2009年版本中第三十三条）中明确作出了“非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”的原则性规定。因《矿产资源法》中第三条已开宗明义规定矿产资源属于国家所有，故当时压覆概念的提出主要考虑的还是从行政角度强调对国有资源的保护，即建设单位建设时应该先了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，未经批准不得擅自影响矿产资源的开采。1994年出台的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）第三十五条针对压覆基本延续了法律中的规定，明确规定“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定”，但仍未对矿业权人在此时权利的保护作出具体规定。 《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号，下称“386号文”）中出现了对矿业权人补偿的相关表述，即第五条：“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案”。 《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称“137号文”）则进一步对补偿做出了范围的细化，各地方性法规与政府规章中的规定也各有不同。 除相关法律的规定之外，137号文第二条对压覆的概念做出了更为细致的规定，即“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理，”据此，初步判断是否构成压覆矿产资源必须满足如下构成要件：①建设项目与矿区范围存在重叠；②矿产资源无法正常开采是建设项目所导致的。 137号文将建设项目与矿区范围重叠作为构成压覆的首要因素，因此法院在判断是否构成压覆时，往往首先考虑的是建设项目与矿区范围之间是否存在重叠关系。经过判断，如果可以认定二者之间不存在重叠关系，则无须判断矿产资源无法开采的原因，即可作出不构成压覆的认定。 最高人民法院在（2015）民一终字第203号民事判决书中明确：“关于西通道输变电线路是否压覆白柳铜矿矿产资源的问题。国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第二条规定，压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。依照上述规定，本院认为，首先，明鑫矿业在一审起诉时称西通道输变电线路最近的塔基距离1号矿体为193米，表明西通道输变电线路与矿区不存在空间上的重叠，不符合对“压覆”的文意理解……西通道输变电线路都不构成对白柳铜矿矿产资源的压覆。一审判决认定西通道输变电线路压覆白柳铜矿矿产资源错误，本院予以纠正。 此外，最高人民法院在（2016）最高法民终583号民事判决书中提到：“关于承赤管理处是否存在压覆嘉鸿矿业探矿区域及压覆的评估范围如何确定问题。一审法院组织双方当事人及评估鉴定机构进行现场勘查的结果是，依据嘉鸿矿业的探矿权坐标，嘉鸿矿业的探矿权区域主要位于承赤高速公路一侧1000米的范围内，近端位于该高速公路300米范围内。在本院二审庭审中，承赤管理处、省高管局均认可在承赤高速公路边界上与嘉鸿矿业的探矿权区域有一部分重叠，故可以认定承赤高速公路压覆了嘉鸿矿业部分探矿权区域。” 从上述137号文第二条规定来看，该规定将是否影响矿产资源正常勘察开采列为压覆认定的判断因素，即矿产资源无法正常开采与建设行为之间应当具有因果关系。这一规定也表明，如果矿产资源可以正常勘察开采，即使建设项目与矿区之间存在范围重叠，也无须作压覆处理。在此种状态中，矿业权与土地使用权之间互不影响，互不冲突，因而不存在补偿问题。 然而，判断建设项目是否影响矿产资源正常开采具有高度专业性，需要综合考虑因探矿采矿而开展爆破、挖掘、运输等地下活动是否会对地上安全造成威胁、地上的生产活动是否会给矿区带来影响等。故此，判断是否构成压覆应当由专业机构做出相关认定。 一些地方政府文件对此做出了进一步明确。例如：《河南省人民政府办公厅关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》第二条规定：“建设项目压覆矿山设计拟开采区域或正在开采区域的，项目建设单位和矿业权人要共同委托具有被压覆矿山（矿井）建设工程设计资质的单位或具有被压覆矿山（矿井）建设工程安全评价资质的单位编制建设项目是否影响矿产资源正常勘查开采的论证报告。经论证为不影响正常勘查开采的，由项目建设单位和矿业权人共同签字认可后不作压覆处理；认为影响正常勘查开采的，需办理压覆重要矿产资源审批手续。”根据上述规定，有关压覆的论证报告应当由具备特殊资质的机构作出，且论证报告应该对建设项目是否影响矿产资源正常勘察开采做出判断。 在当前司法实践中，法院一般以相关的鉴定意见或现场勘察结果作为裁判的依据，在没有专业机构作出认定的情况下，法院难以直接做出判定。例如，最高人民法院在（2014）民申字第690号民事裁定书中提到: “经双方当事人协商，共同委托了唐山盛发测绘有限公司对压覆面积进行测绘。唐山盛发测绘有限公司在双方在场的情况下进行了实地勘测，并制作了《宗地图》、《界址点成果及面积计算表》。其显示在卑家店煤炭公司2号矿采区范围内，两条铁路及两旁堆料、储水池、大规模料场均压覆煤炭资源。” 综上，矿产资源法意义上的压覆规定较为零散且自成一派，并未与其他法律规定形成完全的协调关系。同时，压覆作为一个名词同时具有物理状态和法律层面的定义，其体现的本质仍是地上权利与地下（地表）权利的冲突。此种冲突在法律上的判断不可避免的需要涉及权利位阶，权利取得先后等物权法的相关问题，也需要结合上位法和其他法律的规定确定相关的审判规则。本系列的其他篇章中会结合具体案例，对压覆问题中相对复杂和具体的权利冲突问题作出研究，供各位读者参考。 张力明律师：主攻金融、矿业、公司类商事争议解决及民刑交叉案件，庭审表达能力优秀，擅长证据分析、案件策略制定及与法官的沟通。从业以来，张律师经办多起重大疑难复杂案件，涉及各省高院及最高人民法院的一审、二审或再审案件，在争议解决领域及公司法律事务方面具有丰富的实战经验。张力明律师为工商银行、民生银行、建设银行、浦发银行、中信证券、光大集团、中建集团等客户提供了高质量的争议解决服务，得到客户的高度认可。张力明律师担任辩护人的案件入选2014年人民法院十大刑事案件。 马辰哲律师：毕业于中国人民大学法学院，曾留学欧洲，可用中英双语作为工作语言，擅长证据分析和诉讼策略拟定。从业以来，参与多起建设工程、保险、商事合同等复杂疑难案件，涉及各省高院、最高院一审、二审、再审案件。 |
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