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农用地建房是否违法?--农用地建设管理和行政审批问题

 gobeyondlxy 2020-06-08

2020年5月22日,自然资源部发布了《关于加强国土空间规划监督管理的通知》(自然资办发〔2020〕27号),要求农村地区要有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审合一、多证合一”,严格规划许可管理,加强用地审批和乡村建设规划许可管理,坚持农地农用。严禁借农用地流转、土地整治等名义违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等,坚决杜绝集体土地失管失控现象。

“农地农用”即禁止农用地上进行非农用途、违法建房。上述通知发布将使得以后的农用地规划和使用受到更为严格的审查、严格审批,对存在违法占用农用地的行为将进行严厉整治。那么,何种情况属于此处违法占用农用地的行为?在农用地上建设的行为一定属于违法行为吗?




一、农用地的界定

根据《土地管理法》第四条,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

耕地总量受到严格控制,其中,根据《土地管理法》第三十五条的规定,部分特殊用途耕地为永久基本农田,永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。涉及农用地转用或者土地征收的,必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

农用地中除永久基本农田之外,一般的耕地以及林地、草地等农用地,可以在办理转用审批手续后用于非农建设。永久基本农田的转用必须由国务院批准。

二、除永久基本农田之外的农用地转为建设用地审批

《土地管理法》第四十四条,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

对于农用地转用已经制定土地利用总体规划的,由制定总体规划的部门按照土地利用年度计划进行审批。若已经批准了农用地转用的范围,则具体的建设项目可由市、县人民政府批准。

对于制定的土地利用总体规划范围之外的农用地转用,由国务院或国务院授权的省一级的人民政府批准。

确定了以上审批流程,无论是以各种建设形式,如乡镇兴办企业、以土地使用权入股、建设公共设施、公益事业,或农村村民建设住宅等,只要涉及占用农用地,必须依照上述第四十四条的规定审批。同时对于农村宅基地建房的,必须遵循“一户一宅”的原则,且宅基地的面积不得超过一定标准,否则将不会批准。

如果违反土地利用总体规划使用农用地搞非农建设的,应当限期拆除,恢复土地原状;若农用地转用符合土地利用总体规划,但建设项目未经政府审批,应没收土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。

除此之外,根据《土地管理法》第三十八条,已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。

以上可见,对于非农建设占用农用地的,必须经过审批,否则将依法受到行政处罚。

三、设施农用地上非农建设规制

除了上述必须经过农用地转用审批的情形,特殊用途的土地上允许建设非农设施,此类土地为“设施农用地”。例如在2019年9月4日,自然资源部为配合全国生猪生产保障市场供应稳定政策出台的《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》(自然资电发〔2019〕39号),其中就明确提出生猪养殖用地作为设施农用地,按农用地管理,不需办理建设用地审批手续。虽然国家针对特殊情况下的养殖用地出台了设施农用地的优待政策,但其他的设施农用地管理非常严格,在作出的文件中也采用了列举式的规范模式,将其限定在特定的范围内。

1、设施农用地的定义

对于设施农用地的定义,国土资源部、农业部曾在关于设施农用地的通知中作出定义,但上述文件已于今年3月24日被废止。

被废止的2010年国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕第155号)中提到,依据《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007),设施农用地是指:直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地,农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体来讲分为生产设施用地和附属设施用地。

在被废止的2014年国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)中进一步定义:

生产设施用地是指在农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地。包括:工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;育种育苗场所、简易的生产看护房(单层,小于15平方米)用地等。

附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地;设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地,生物质(有机)肥料生产设施用地;设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地,符合“农村道路”规定的场内道路等用地。

同时,在通知中也明确,在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区,涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地,不属于设施农用地范围,按非农建设用地管理。确需建设的,必须符合土地利用规划,依法办理建设用地审批手续。

虽然上述两个文件已经废止,但我们也可以看出对于设施农用地的界定和审批,国家也十分慎重,防止借用设施用地之名用于大规模的非农建设。尤其对于那些名为设施农用地,实为休闲观光项目、农业种植园区中建设的餐饮、住宿、会议等经营性建筑,属于2018-2019年期间国家重点整治、严厉查处的“大棚房”,根据《土地管理法》承担法律责任,受到行政处罚。

2、使用设施农用地的审查流程

根据废止的国土资发〔2014〕127号文,设施农用地使用应遵循以下流程:

(1)经营者拟定使用设施农用地的建设方案,与乡镇政府、农村集体经济组织协商后签订三方用地协议;涉及土地承包经营权流转的,应先与承包农户签订流转合同。

(2)用地协议签订后,乡镇政府将协议与建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案;不符合设施农用地规定的,不得动工建设。

(3)县级国土资源部门和农业部门若发现存在建设方案不妥的,在15日内告知,并由乡镇政府督促纠正。

设施农用地的审批较农用地转用审批来说相对容易的多,仅需履行备案流程,而无需批准,且由乡镇政府备案,而无需经营者申请,流程简便。




以上文件中对设施农用地的限定范围和管理流程目前已不再适用,在新的规范性文件出台之前可作为参考。对设施农用地的认定及管理规范,需待国家发布新的关于设施农用地的文件进行说明。

总结以上分析,对于想利用农用地建设非农相关的经营性建筑物(酒店、娱乐设施等)或建设住宅房屋的,应当按照《土地管理法》第四十四条的规定,向市、县政府严格履行农用地转为建设用地的审批手续,经过批准后方可建设;对于直接与农业生产直接相关的配套或辅助设施,在符合国家相关政策法规文件规定的种类和要求的情况下,可无需经过农用地转用审批,具体还应符合当地监管流程。

来源:行政复议及行政诉讼

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