 “ 提要:基于县级国土空间规划实施性的管理需求，实现“多规合一”的“一张蓝图”的前提是构建以“三调”为基础的“一张底图”。“一张底图”的构建需要在“所见即所得”的“三调”数据基础上，合理甄别整合各部门提供的必要空间关联动态数据和信息，才能得到附加了管理事权属性的县域全类型国土空间用途底图。结合山东省若干县级国土空间规划实践案例，探讨如何通过“基数转换+数据叠加”的方法，统一不同类型数据的覆盖范围、分类体系和应用方式, 构建全类型全覆盖的“一张底图”，并将其应用于国土空间开发保护年度评估、资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价以及国土空间规划的“四类空间”初步划定等方面，为县级国土空间规划编制、实施和管理奠定基础。 关键词:第三次国土调查；县级国土空间规划；一张底图；分类体系；山东省  伴随着国家机构改革提出组建自然资源部，2019年5月中共中央、国务院正式发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划“五级三类”的全系统编制体系，其中县级规划是“纵向到底、横向到边”的重要落实单元（张尚武，2019），应达到国土空间“五级三类”体系中面向实施的“转译”（伍江，2019），将自然资源要素的开发保护落实到具有实施性、对应管理事权的“一张蓝图”。尤其在县级层面，面向同一个具体的空间进行规划实施，更是为了避免原有规划体系必然会出现的规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题（林坚，等，2018）。从规划“一张蓝图”式的“多规合一”延伸到现状“一张底图”的“合一”，在规划工作开展前期摸清各类资源的现实情况，统筹协调各部门之间的事权冲突，是国土空间规划“多规合一”编制以及“一张蓝图”实施的重要基础工作。 本文聚焦县级国土空间规划，研究“一张底图”的形成、细化及叠加分析技术方法。多源数据在覆盖范围、分类体系和应用方式上存在较大差异，“三调”原始数据应该整合哪些规划编制所需的空间关联现状数据和信息，如何整合形成“一张底图”成为亟待研究探讨的问题。本文聚焦国土空间规划实际操作，并结合山东省若干县级国土空间规划实例，探索“一张底图”的构建方法以及相应的全类型全覆盖的国土空间分类体系，为国土空间开发保护年度评估、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价以及国土空间规划的“四类空间”初步划定等提供应用支撑。   基础数据来源和国土空间分类体系 📍 基础数据情况 县级国土空间规划的“一张底图”是县域各类资源、要素在空间层面的总体叠加和融合后形成的规划基础信息平台。在构建“一张底图”的过程中，需统筹选取的各类自然资源基础数据（以下简称“基数”）主要包括：基于“三调”数据的土地利用现状数据、城乡用地数据、地形图、高分卫星影像图、林业资源变更调查数据、矿业资源调查数据、海域使用权属数据和围填海现状调查数据等，各项数据的来源、时间基点、适用范围、数据格式以及坐标系统均存在着部分差异性（表1）。 📍 全类型国土空间分类体系 县级层面的多源“基数”构建国土空间规划“一张底图”需要明确县级国土空间分类体系，但目前自然资源部尚未发布统一标准的技术规范。现行“三调”工作分类主要依据《第三次全国国土调查技术规程（TD/T 1055-2019）》，其它较为全面反映国土空间全要素地类的分类标准包括由原国土资源部、住房和城乡建设部、国家林业局和国家海洋局发布的专项空间分类标准，以及由自然资源部主导的市县国土空间规划分区与用途分类（表2）。 现行（含试行）的各项分类体系各有侧重，不同的自然资源基础数据在各自的技术标准规范下满足了特定时期内各事权部门的管理需求。土地利用分类和城市用地分类分别侧重陆域非建设和建设空间地类的图斑识别与细化分类，林地和湿地、海洋功能区划分别侧重专项国土空间内部的细化分类。2019年试行版的市县国土空间规划用途分类则试图形成全域统一的自然资源分级分类标准体系，但其具体分级分类方法依然有改进空间。 本文尝试面向国土空间规划“一张底图”建设的需求，适应县域自然资源统一管理、统一全域全类型分类标准，在已有研究的基础上（徐晶，等，2018；刘学良，等，2019；南昌市规划院，2019），建立“三调”与多项分类标准之间的转换衔接关系。基于“三调”工作分类与各项分类标准的“最小级地类”（如果有两级，则基于二级分类比较；如果有三级，则基于三级分类比较）对应关系分析（表3），可以大致分为以下几种对应类型： （1）“基本对应”A型，“三调”工作分类与其它分类标准可以进行直接转换或地类细化。A型可以再细分为“一对一”“一对多”和“多对一”三种情况（图1），例如交通运输用地中的港口、机场、公路、铁路用地等二级地类可以一一对应；“三调”工作分类中商业服务业设施用地对应CG 商业用地、商务用地、娱乐康体用地和其它服务设施用地等多项二级地类，“三调”工作分类中公用设施用地对应CG供应设施用地、环境设施用地、安全设施用地和其它公用设施用地等多项二级地类；“三调”工作分类中森林沼泽、丛林沼泽、沼泽草地等多项二级地类对应GT沼泽地类，水库水面、河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪多项二级地类对应CG水域地类。 图1 “基本对应”A 型示意图 （2） 合理性“无对应”O型，主要指因适用空间范围不一致而出现的无法对应地类，且该地类对于“一张底图”构建无明显影响。例如LD分类中宜林地和辅助生产林地与其它标准无对应性。 （3）“无对应”X型，主要指其它标准存在某一分类而“三调”缺失该分类，且对于国土空间规划有重大影响的地类。例如：“三调”调查范围内缺失CG分类中其它交通设施用地、GT分类中的留白用地、TX分类中的空闲地、SD分类中季节性洪泛农业用地、SEA分类中城镇用海区等地类，且在其它分类标准中无转换对应项。针对X型地类，需要针对实际情况叠加各项自然要素的数据进行整合分析，纳入“一张底图”系统。 📍 通过“基数转换+数据叠加” 构建“一张底图”的技术思路 以“三调”原始数据为基础，以其它资源要素类数据为校核参照，基于上文国土空间多项分类标准的对应衔接，形成基础数据转换与相关数据叠加的“两步走”技术思路（图2）。第一步，对全域地类进行细化及转换；第二步，整合叠加现行空间性管控要素数据，包括土地管理类数据和现行空间性规划类数据，初步完成“一张底图”集合数据。 图2 “两步走”技术思路示意图 基础数据转换衔接 基于上文国土空间分类体系的转换规则，利用ArcGIS 软件平台，将“三调”原始数据13个一级类和73个二级类转换为国土空间规划现状用地的“三调”细化数据，不同空间范围的数据细化工作侧重点有所不同。 城乡集中建设区内部主要是城镇建设用地和村庄公用设施用地的细化转换，重点为科教文卫用地、商业服务业设施用地、交通运输用地、交通服务场站用地以及公用设施用地等，主要依托高分卫星影像图、现场实地踏勘、建设部门相关基础资料、重大工业企业资料等； 城乡集中建设区外部主要是重大交通设施、线性基础设施工程、宗教、殡葬及其它特殊用地、重大工业企业等点状用地的细化分类及转换，主要依托已批已建的重大项目及基础设施的空间数据，但非重大类项目较难实现转换。 图3所示的海域细化主要通过海洋功能区划的功能分区与市县国土空间分区分类标准的二级分类对照实现，重点细化路桥用海、可利用无居民海岛及保护海域海岛等分类。然而海域与陆域的分界线处在尚未明确的状态，涉海县的“三调”数据范围和海洋功能区划数据范围存在空间交叉（图4）。国土空间规划重点强调的“陆海统筹”范围，由于目前海岸线空间数据还在修测过程中，陆海全域底图整合有待更新。
图4 山东省龙口市“三调”原始数据（左） 和海洋功能区划数据图（右） 土地管理类数据叠加分析 “三调”细化数据实质上是资源要素“所见即所得”，属于断面数据，缺少动态变化属性。例如，已办理农转用但未进行项目建设的图斑被调查为农用地，实则应为已批未建的建设用地图斑；未办理农转用但非法建设的图斑被调查为建设用地，实则应为未批已用的农用地图斑。针对“所见并非实际”的问题图斑，叠加国土、住建和农业等部门的管理类数据，包含批而未用、已批未供、已批已建、增减挂钩、土地置换和低效闲置用地等信息。例如山东省巨野县已办理农转用手续且“三调”调查为耕地的图斑有2.27km²，该地类需增加“建设类用地”作为其管理属性；龙口市批而未供土地221宗、涉及城镇建设用地面积5.30km²，低效闲置土地37宗、涉及城镇建设用地面积1.92km² （图5）。但是，数据叠加时存在坐标不一致的问题，部分信息的数据坐标体系与“三调”存在差异，需进行坐标转换和边界统一后方可叠加分析。
图5 山东省巨野县（左） 和龙口市（右） 土地管理类数据叠加 多规差异性分析及预处理 为了全社会全领域管理需求而采取政府多部门管理模式，经济、社会、建设、土地、环境、交通、能源等不同部门为了“发展”编制多项“类空间”规划，经历了计划经济时期国民经济规划和城市总体规划“两规”、改革开放初期增加土地利用规划的“三规”并行、直到经济全球化时期又增加了环境保护规划的“四规”并行（顾朝林，2018）。2014年以来全国范围内开始了“多规融合”的创新试点，但融合仍存在较多难点，在规划期限、发展目标、编制技术标准和法规依据等方面均存在较大差异（表4）。2018年起的国家机构改革和后续的建立国家空间规划体系，旨在将原有“类空间”规划的各项空间要素集中起来，形成“一级政府、一本规划、一张蓝图”的国土空间规划体系。
通过“三调”细化数据初步叠加土地管理类动态信息，可以基本明确全域全覆盖地类的“所见”和“管理”的一一对应。然后，再叠加分析现行空间性规划进行“多规初步合一”，初步确权陆域部分差异图斑，并补充“三调”细化数据缺失的地下空间和海域空间。“三调”细化数据叠加不同部门的现行空间性规划应有不同的侧重（表5），其差异源自于部门权属和对自然要素管控方式的不同。例如“三调”细化数据叠加“城规”和“土规”信息，应重点关注“三调”为建设用地属性、“城规”并非建设用地和“土规”为农用地或者未利用地的图斑，该类图斑反映了实际建设和发展需求超出了现行的“城规”和“土规”管控要求，需在本轮国土空间规划中予以重点关注；还应重点关注现状永久基本农田保护范围线内非耕地地类图斑，识别其是否属于即可恢复或者工程恢复图斑、是否为重大建设类项目占用，统筹分析该地区对于基本农田的保护现状，研究预判本轮国土空间规划中永久基本农田保护范围的优化和协调方向。
📍 国土空间规划“一张底图”数据 县级国土空间规划“一张底图”数据包括城市、建制镇、行政村、自然村、区域基础设施、道路与交通设施、公用设施用地、农用地、特殊用地、采矿盐田用地、湿地、水域、未利用地、渔业用海、工矿用海、交通用海、旅游娱乐用海、特殊用海、可利用和保护保留海域海岛等范围，此外对城镇建设用地、公用设施用地、特殊用地等用地类型进行了细化和校正，对建设用地、耕地、永久基本农田、林地、采矿用地等数据叠加了土地管理动态信息。基数转换和数据叠加后的“一张底图”涵盖陆海全域多项数据、巨量的图斑，每一项数据形成一个ArcGIS的shapefile图层文件，且部分图斑赋予了原部门事权对应的管理类属性，叠加整合后形成Geodatabase数据库，作为动态多元的现状基础底数，为后续国土空间规划工作的开展奠定基础。  “一张底图”支撑 县级国土空间规划的应用
基于全域现状“一张底图”Geodatabase数据库构建，结合其它数据进行深度分析，本文从国土空间开发保护年度评估、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、国土空间规划的“四类空间”初步划定等方面探讨国土空间规划“一张底图”的应用方向。 📍 国土空间开发保护年度评估 依据自然资源部《国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》的要求，全国各省市县依据已建立的“一张底图”数据库统计分析2019年度现状自然资源相关数据，并完成国土空间规划“一张图”实施监督信息系统在线填报。其中A类基本指标中生态保护红线内建设用地、永久基本农田保护面积、城乡建设用地面积、河湖水面率、湿地面积、道路网密度、人均城镇建设用地等指标均可通过“一张底图”数据库属性表统计或使用ArcGIS分析工具进一步计算获得（图6）。本次年度评估数据上报作为国土空间规划“一张图”实施监督信息系统支撑动态评估预警的“测试元年”，今后各县市需每年实时更新“一张底图”数据库并完成年度自我评估报告，达到对全域自然资源保护开发利用情况的自检自查，也可将每项指标与各部门管理水平年度评价体系挂钩，建立合理的考核机制。
📍 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价 以国土空间规划“一张底图”数据库为基础，利用相关评价分析模型进行资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（下文简称“双评价”）。在充分获取区域资源、生态、环境、灾害和海洋等数据的基础上，依据自然资源部2020年1月发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》，对生态保护重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性进行评价分析。例如，长岛县属于烟台市西北部沿海的多岛礁县级行政区，农业空间较少，陆海全域“双评价”主要针对生态和城镇空间进行评价分析，构建了海水养殖适宜性评价、海域生态服务重要性评价、海洋初级生产力评价、陆域生态敏感性评价、陆域生态服务重要性评价以及陆域城镇建设适宜性评价等多个评价体系（图7）。
📍 国土空间规划的“四类空间”初步划定 为了合理配置国土空间资源，优化国土空间开发保护格局，统筹划定“三区三线”成为县级国土空间规划的一项核心内容，涉海县级行政区还应增加海洋空间作为“第四类空间”，生态、农业、城镇、海洋四类空间内部统筹国土空间规划分区和用地分类（表6），共同构建全域全类型用途管制的基础。通过“一张底图”支撑的国土空间资源现实情况和“双评价”支撑的国土空间预判情况，可以便捷地提取出以现状为基础的四类空间在全域国土空间上的初步分区，形成指向国土空间规划的“四区三线”初划方案（图8）。在此基础上，后续通过规划导向空间要素的叠加，可以不断深化“四区三线”的优化方案。
图8 山东省巨野县（左） 和龙口市（右） 国土空间规划“四类空间”初步划定图 结语
在以“三调”为基础数据的国土空间规划“一张底图”构建过程中，实际操作因不同地区情况特征存在差异，数据叠加的侧重点有所不同。本文结合山东省若干县级国土空间规划案例进行探索，基于“基数转换+数据叠加”的技术思路，研究构建全类型全覆盖的国土空间分类体系和国土空间规划“一张底图”，并为国土空间开发保护年度评估、“双评价”以及国土空间规划初步划定“四类空间”提供应用支撑。 此外，全国国土空间规划体系建设工作已开展一年有余，《市县国土空间规划分区与用途分类》正式标准暂未发布，未来还需要结合最终“三调”数据和新的用地分类标准进一步优化“一张底图”，并需对“一张底图”纳入监督信息平台、对应各部门管理事权开展深入研究。 文章来源 城市规划学刊 作者 | 张硕 高璟 彭震伟 编辑排版 中规建业城市规划设计院 信息中心 |
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