执法工作涉及集中清缴，怎么办

重庆市第二中级人民法院行政裁定书

（2020）渝02行终72号

上诉人（原审原告）**芝，女，汉族，1974年1月29日出生，住重庆市开州区。

被上诉人（原审被告）重庆市开州区人力资源和社会保障局。

原审第三人重庆星星套装门（集团）有限责任公司。

上诉人**芝因劳动和社会保障其他行政行为一案，不服重庆市忠县人民法院（2019）渝0233行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明，**芝2008年受聘于重庆星星套装门（集团）有限责任公司（以下简称星星公司），在该公司上班至今，双方签订了书面劳动合同。星星公司在2017年5月前未给**芝办理各项社会保险，**芝于2019年2月20日向重庆市开州区人力资源和社会保障局（以下简称开州区人社局）投诉举报，要求开州区人社局责令星星公司为其补缴2017年5月以前的各项社会保险。

开州区人社局受理后，于2019年5月13日作出开州人社监中调[2019]5号劳动保障监察案件中止调查通知书，认为因国务院、人社部、市政府通知“要求严禁自行组织对企业历史欠费进行集中清缴”，根据《重庆市劳动保障监察条例》第三十一条第一项“案件涉及法律、法规适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的”的规定，决定自2019年5月13日起中止调查。中止情形消除后，恢复调查。中止调查期间，开州区人社局于2019年7月8日和10月9日两次向其上级行政机关重庆市人社局提交请示报告，该局目前正就开州区人社局的请示按程序进行处理中。

**芝于2019年5月17日向开州区人民法院提起行政诉讼，请求撤销开州区人社局作出的开州人社监中调[2019]5号劳动保障监察案件中止调查通知书，并限期开州区人社局履行劳动监察职责。2019年8月13日，本院将该案指定一审法院审理。

原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。具体到本案中，开州区人社局在收到**芝的投诉举报后，依法进行立案调查，在调查过程中，开州区人社局认为案件的处理涉及到人社部“严禁自行组织对企业历史欠费进行集中清缴”通知的理解与适用，需要向上级机关请示，以便更好地保护企业和劳动者的合法权益，遂依据《重庆市劳动保障监察条例》第三十一条第一项“案件涉及法律、法规适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的”的规定中止调查，并载明待中止情形消除后再恢复调查。因此，该中止调查行为应当属于开州区人社局在处理**芝的投诉举报过程中的程序性行为，尚不具备最终的、对外的法律效力。如果**芝认为上述程序性行为存在违法之处，可在开州区人社局作出最终的处理决定后，对最终的处理决定提起行政复议或行政诉讼予以救济。且开州区人社局作出的中止调查通知书也未对**芝要求星星公司补缴社保欠费的问题作出实体性处理，对**芝的权利没有产生实际影响。故开州区人社局作出的中止调查行为不属于行政诉讼的受案范围，对**芝的合法权益明显不产生实际影响。**芝的起诉不符合起诉条件，但已经立案，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定：驳回**芝的起诉。

**芝不服该裁定提起上诉称，原审裁定认定事实部分清楚，适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。

开州区人社区辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原审裁定。

星星公司在二审中未提交答辩意见。

二审审理查明的事实与原审查明的事实无异，本院对原审查明的事实予以确认。

本院认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，也即行政管理活动的最终行政决定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此类针对程序性事项所作的行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收和覆盖，非行政诉讼受案范围。但该过程性行为如具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益，则可诉。具体到本案中，**芝请求撤销的开州人社监中调[2019]5号劳动保障监察案件中止调查通知书，系开州区人社局依据《重庆市劳动保障监察条例》第三十一条第一项“案件涉及法律、法规适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的”的规定而作出的中止调查行为，属办理劳动保障监察案件中的过程性行为，不直接对**芝增加义务或者减损权利，非人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回**芝的起诉，符合法律规定。

综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　蒋乾巽

审判员　　程鸿声

审判员　　程　杨

二〇二〇年四月二十一日

书记员　　谭淋月