变更规划设计条件的法律责任

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从补交巨额土地出让金事件谈建设单位变更规划设计条件的法律责任

2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》（下称“《城乡规划法》”）加强了对出让土地规划设计条件的规范和监管，规划设计条件包括出让地块的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界限、开发期限等要求。我国现行法律、法规和规章中均明确规定建设单位必须按照规划设计条件进行建设，不得擅自变更、更不得擅自超越规划设计条件进行建设。但实践中由于各种主客观方面的原因，尤其是建设单位出于利益考虑，存在着大量的“一改（擅自改变用地性质）两超（超面积、超容积率）”现象。尤其是近年来因建设单位超容积率建设，导致无法正常办理土地使用权证而引起的法律纠纷层出不穷。此类纠纷又往往因为缺乏明确、权威的规范性文件作为处理依据，且常常涉及众多的物业买受人，导致处理起来有很大的难度。当前我国城市建设高速发展，各个开发区内的建设活动更是方兴未艾，开发区内的建设单位改变规划设计条件进行建设的情况非常多，其中有合法的，也有违法的。由于部分建设单位不重视改变规划设计条件的法定条件和法定程序，也未充分认识到改变规划设计条件之后可能需要承担的法律责任和风险，往往会导致建设单位需要承担巨额罚款和/或补交巨额土地出让金，给建设单位正常的生产经营活动带来严重影响。

本文从一起补交巨额土地出让金事件谈起，对建设单位改变规划设计条件需要承担的法律责任进行探讨和分析，旨在为建设单位（包括开发区内的建设单位）正确分析和防范因改变规划设计条件可能需要承担的法律责任和风险提供意见和建议。

事件基本情况：

2002年，某开发区管委会就某开发公司一开发项目立项批复和项目初步设计方案批复中，核定容积为0.25；2003年开发公司与国土局之间签订的《国有土地使用权出让合同》约定的建筑容积率为0.24；2005年规划局批准的建设工程规划设计要点和规划设计方案的容积率为不大于0.65；2006年规划局颁发项目《建设工程规划许可证》，根据其明确的建设规模则容积率为0.49；2008年项目建成并全部销售完毕，实际容积率为0.48；2009年国土局在项目大检查中发现，该项目容积率调整后没有办理相应的土地出让补充协议等手续，也未补交土地出让金。随后开发公司向政府呈交《关于调整土地容积率的请示》，国土局依据上年度土地综合价评估后认定开发公司应补交的出让金为3500万元。开发公司认为评估价的时点不对，应以规划局批准调整时的地价为准，而拒绝补交该出让金额；2010年全国土地项目大检查时，发现该项目至今未补办手续，遂以2009年度土地综合价评估后认定开发公司应补交的出让金为7000万元。至此，开发公司向律师求助，希望能分析清楚到底该按什么时点评估土地价格，到底该补交多少土地出让金？

要想解决开发公司的上述疑问就必须从我国法律法规及部门规章和地方规定入手，进行彻底研究和分析。

一、我国出让土地规划设计条件的法律规定和要求

《城乡规划法》中对出让土地规划设计条件有明确规定，该法第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”即《城乡规划法》中明确规定了出让土地规划设计条件的确定和变更，并从土地出让、出让合同签订、申领建设用地规划许可证、申办建设工程规划许可证、建设、竣工验收前核实、法律责任等方面保障依法确定的规划条件能够得到切实的实施和执行。

在《城乡规划法》之前，《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称“《城市房地产管理法》”）中已经明确规定了建设单位（土地使用者）改变土地用途的法定程序，该法第十八规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”第四十四条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”但该法并未对建设单位违法改变土地用途应承担的法律责任作出明确规定，也未对建设单位改变土地用途之外的其他规划设计条件应承担的法律责任作出明确规定，这不能不说是一种缺憾。

国务院、原建设部发布的一些通知中则明确规定了建设单位改变规划设计条件的程序和后续法律责任。如国务院于2001年5月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”原建设部于2002年12月26日发布的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规【2002】270号）第四条规定：“受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设，一般不得改变规划设计条件；如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。”住房和城乡建设部于2008年12月13日发布的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中对建设用地容积率指标的调整程序及法律责任等则作出了明确规定。

此外，国务院有关部门制定并发布的国有土地使用权出让合同的示范文本中对国有土地受让人改变规划设计条件的程序及法律责任等也有相应约定。国土资源部、国家工商行政管理局于2000年10月31日发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601）第十七条规定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”国土资源部、国家工商行政管理总局于2006年4月19日发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）第十五条规定：“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照本条第 款规定办理：（一）由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。（二）按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。”

根据上述法律、国务院及其有关部门发布的通知以及国有土地使用权出让合同示范文本中的规定，建设单位（国有土地受让人）必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，确需改变规划设计条件的，必须符合法定条件，并依法定程序取得有关政府主管部门的批准，并需履行相应的后续法律义务（如重新签订出让合同或签订出让合同变更协议、补交土地出让金等）。

实践中，建设单位改变出让土地规划设计条件存在以下两种情况：

（1）建设单位已根据上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，所涉及的法律责任主要是建设单位如何补交土地使用权出让金的问题。

（2）建设单位并未按照上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，建设单位则可能面临着承担行政处罚的法律责任。

下文将区分以上两种情况对建设单位可能需要承担的法律责任进行具体分析和论述。

二、建设单位依法变更规划设计条件应承担的法律责任

虽然现行法律明确规定建设单位必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，但符合规定条件的，建设单位仍然可以依法定程序变更规划设计条件。如住房和城乡建设部建规【2008】227号通知中规定了容积率指标的调整程序；江苏省建设厅、监察厅于2007年4月27日发布的《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》（苏建规【2007】150号）中规定了容积率指标的调整条件和程序；2010年1月20日南京市发布的《南京市国有土地使用权出让后规划条件变更管理规定》中规定了变更规划条件应符合的条件及程序。

建设单位依法定条件和程序变更规划设计条件之后一般应承担的法律责任主要是如何补交土地出让金的问题。规划设计条件所包括的内容较多，其中变更土地用途、土地面积和容积率等均可能会涉及到补交土地出让金的问题，如南京市国土资源局制定的《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》中就分别对超容积率、改变土地用途和超土地面积如何补交土地出让金问题作出了明确规定。

当前，在变更规划设计条件内容上，建设单位超容积率建设现象最为突出，但各方对建设单位超容积率建设补交土地出让金问题（包括应否补交以及如何补交）的认识不一、争议较大，主要原因是现行法律和行政法规中均未对建设单位调整容积率应否补交土地出让金问题作出明确规定，仅是国务院及国务院有关部门所发布的通知中明确规定出让土地改变容积率的，应按规定补交不同容积率的土地差价。而国务院及国务院有关部门的通知中也仅对调整容积率需补交土地出让金问题作出原则规定，即只解决了应否补交土地出让金的问题，而并未对如何补交土地出让金问题作出明确规定。对如何补交土地出让金问题，则由国务院有关部门要求各地作出具体、明确的规定。如住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中要求：“尚未建立建设用地容积率管理制度的省（区、市），要抓紧制定建设用地容积率管理制度，明确容积率调整的具体条件、审批程序及管理措施，明确相关部门的职责，并根据工作需要，建立相应的协助机制。”住房和城乡建设部、监察部《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规【2009】53号）中要求：“各地要根据《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》要求，对本地区建设用地容积率调整的具体条件、审批程序及管理措施作出明确规定，抓紧完善

容积率管理的相关制度。”在上述通知要求下，部分地区先后制定了本地的容积率管理规定。但各地所制定的容积率管理规定在容积率调整条件、审批程序及如何补交土地出让金等方面存在着差异，甚至是非常大的差异，导致争议和诟病不断。

关于调整容积率补交土地出让金问题，综观各地规定，主要有以下几种做法：

（一）按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金。如：《江苏常州市关于明确超容积率建设项目补缴土地出让金标准的通知》,《永州市中心城市经营性建设用地规划容积率调整管理办法》,《岳阳市经营性建设用地容积率管理办法》。

（二）按批准调整容积率时新旧条件下的土地市场价格的差额为应补交额。如:蚌埠市人民政府《关于调整国有出让土地容积率等规划条件及补缴土地出让金的意见》,《徐州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定（试行）》,《朝阳市经营性建设用地规划容积率调整管理规定》，《南宁市出让土地容积率提高暂行办法》。

（三）针对批准调整容积率时间与原出让时间的跨度规定不同的处理方法:未超过一定年限的，按原出让楼面地价计算应补交额；超过一定年限的，按第（二）种方式计算应补交额。如:福建省建设厅、国土资源厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》，《无锡市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定》，南京市国土资源局《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》。

（四）按向国土部门补办手续时的土地评估价格计算应补交的土地出让金。如:《海口市超容积率用地管理规定》，《金华市区经营性用地提高容积率规划管理暂行规定》。

（五）制定类似基准地价的补交土地出让金的标准，按补交标准计算应补交额。如《银川市建设项目增加容积率补缴土地出让金的暂行规定》中按不同区域（兴庆区、金凤区、西夏区）、不同用途（商业服务、办公、住宅）分别规定了每平方米补缴土地出让金的标准。

从上我们可以看出，各地在调整容积率补交土地出让金问题的规定上差异较大。由于第（一）种方法计算简单，无需再进行土地市场价格评估，成本也较低，故较早制定容积率管理规定的地方采用该方法的比较多。但随着近年来土地市场价格的一路飙升，国家和地方加强了对调整容积率的监管和治理力度，越来越多的地方逐渐规定了第（二）、（三）种方法，即按照按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金的地方越来越少，而按照批准调整容积率时新旧条件下的土地市场价格的差额计算应补交的土地出让金的地方越来越多。在全国统一规定出台之前，建设单位依法定条件和法定程序调整容积率之后，只能根据各地所制定的相关规定来确定应补交的土地出让金。

在容积率调整补交土地出让金的问题上，需要注意的一个问题是国家对工业用地容积率调整补交土地出让金方面的特殊规定。2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）中规定：“在开发区（园区）推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。”2008年1月3日发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号）中规定：“鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。”根据国务院上述规定，一些地方也明确规定工业用地按规定调整容积率无需补交土地出让金。如蚌埠市人民政府《关于调整国有出让土地容积率等规划条件及补缴土地出让金的意见》、《湘潭市城市规划区经营性建设用地容积率调整管理办法》。因此，对取得工业用地（包括开发区内的工业用地）的建设单位而言，可以充分利用国家和各地有关工业用地调整容积率补交土地出让金方面的特殊规定，争取按照法定条件（“符合规划、不改变用途”）和法定程序提高容积率，以增加土地利用的效率和价值。

三、建设单位违法变更规划设计条件应承担的法律责任

对建设单位违法变更规划设计条件所应承担的法律责任，《城乡规划法》第六十四条作了非常明确的规定。根据该规定，建设单位不按照建设工程规划许可证的规定进行建设，违法改变规划设计条件的，可能会承担以下几种法律责任：

1、限期改正并处罚款，适用于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违规建设项目（指违反规划设计条件的建设项目，下同），罚款数额为建设工程造价5%以上10%以下；

2、限期拆除可以并处罚款，适用于无法采取改正措施消除影响并可以拆除的违规建设项目，罚款数额为建设工程造价10%以下；

3、没收实物或者违法所得可以并处罚款，适用于无法采取改正措施消除影响并不能拆除的违规建设项目，罚款数额为建设工程造价10%以下。

由此可见，《城乡规划法》中规定的建设单位违法变更规划设计条件进行建设应承担的法律责任极为严厉，而且其中并无建设单位可以通过缴纳罚款和补交土地出让金、补办规划手续使违法变更规划设计条件“合法化”的规定。同时，住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中也明确规定建设工程竣工时所建的建筑面积超过规划许可允许建设的建筑面积的，建设单位不得组织竣工验收。城乡规划主管部门要依法及时对违法建设进行处罚，拆除违法建设部分、没收违法收入，并对违法建设部分处以工程造价10%罚款。

而与《城乡规划法》和建规【2008】227号通知中的规定有所区别，一些地方则规定建设单位可以通过（在接受处罚并补交土地出让金、有关规费后）补办规划手续的方式，使建设单位之前违法变更规划设计条件的行为“合法化”。如福建省建设厅、国土资源厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》第四条、《海口市超容积率用地管理规定》第七条、《莱芜市城市建设用地容积率规划管理暂行规定》第十三条。即在上述这些地方，对城市规划和市容景观影响不严重（或较轻）且符合相关技术规范的违规建设项目，建设单位可以补办规划手续，但建设单位需要同时承担以下法律责任：

1、接受政府有关部门的处罚（主要是罚款）；

2、按规定缴纳超容积率部分的有关规费（市政设施配套费）；

3、按倍缴纳超容积率部分的土地出让金，如福建省规定按该宗土地原楼面地价的3倍补交，海口市和莱芜市规定按补办手续时该宗地评估的楼面地价的2倍补交。

可见，即使这些地方规定建设单位可以补办规划手续，但建设单位需要支付高额的罚款和土地出让金。

根据上文的介绍和分析，建设单位变更规划设计条件需要承担什么样的法律责任取决于建设单位是否是依法变更规划设计条件的：

对依法变更规划设计条件的，建设单位所需承担的法律责任主要就是按规定补交土地出让金，但由于我国尚未制定全国统一的变更规划设计条件如何补交土地出让金的规定，建设单位应根据各地所制定的相关规定来确定应补交的土地出让金。提醒建设单位注意的是，此时应及时向国土部门办理补交土地出让金手续，特别是在那些规定按补办手续时的土地评估价格计算应补交的土地出让金的地方，因为随着土地价格的一路上涨，越迟办理需要补交的土地出让金的数额会越高。

对违法变更规划设计条件的，建设单位所需承担的法律责任和法律风险则会比较大，因为根据《城乡规划法》的规定，建设单位不仅无法通过违法变更规划设计条件获得任何利益，而且还会因受到行政处罚而遭受巨额损失；即使建设单位可以按照一些地方的规定在接受处罚并补交土地出让金和有关规费后补办规划手续，建设单位也要付出相对比较高昂的代价。

经过分析，文章开头所述的补交出让金事件因其是依法变更的情形，且按当地规定应是按照调整时土地价格的差额补交，则其应以2006年规划批准调整容积率时的地价差价补交。由此，解决了开发公司可能面临的更高额的巨额费用的交纳问题。但可以想见的是，随着国家对违法变更规划、调整容积率问题的监管和治理力度越来越强，建设单位违法变更规划设计条件会逐渐变得“得不偿失”甚至是“有百弊而无一利”。（作者：曹珊 林隐）