剪不断、理还乱， 摆脱不掉土地收益的专项债

从2015年起，按照新修订的预算法，省级地方政府被赋予了适度举债权限，在限额内发行地方政府债券举债融资。近年来，新增专项债券的发行规模日益扩大，逾发引发社会关注，规模从2015年的1000亿元增加至2020年3.75万亿元。按照预算法和国发43号文件中要求，专项债券需要用于“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”

在2017年5-8月，财政部连续下发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》（财预〔2017〕97号），其中：土地储备是对应国有土地使用权出让收入；收费公路是对应通行费收入，在政府性基金收入里都有明确。最值得地方政府欢欣鼓舞的是“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种”，这个办法允许地方政府自行创立专项债券品种，只要是收益能够覆盖债券存续期间的本息，就可以在限额内发行专项债券。

深圳敢于先行先试，在2017年底发行了轨道交通专项债券，以未来年度的运营收入作为发行专项债券的还本付息来源，平心而论，通过票款和上盖物业形成的项目专项收入作为偿还来源是基本正确方向。当时，其它地方政府依旧还在依靠土储这个单一品种来进行融资。而2018年，财政部下发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）后，给各地方政府提了个醒，土地收益可以捆绑进入项目收益，原来做什么项目都可以搭配土地。于是，各类创新型专项债券纷纷登场，城市基础设施、给排水、工业园区等等，基本在收益的背后都或多或少蕴含土地收益。在2018-2019年，发行的各类专项债券中至少有80%以上，都和土地收益进行了绑定。应当可以这么说，专项债券的背后就是土地收益在支撑。

今年，全国面临疫情影响，“六稳”“六保”任务艰巨，财政处于“紧平衡”状态，扩大政府对基础设施领域的投资成为拉动经济的“抓手”，新增3.75万亿专项债券更是落实有效财政政策的措施。而今年，中央暂停了土地专项债券的发行，要求专项债券资金切实落实到拉动固定投资上去，要求形成实物工程量，但从收益角度仅仅提出了项目要有收益。所以，从今年的专项债券发行中，依然看到土地收益频频出现在项目收益与平衡方案中，无论年初青岛发行的胶州工业园区项目，到5月广东发行的粤港澳大湾区交通基础设施，以至于各地发行的老旧小区改造项目专项债券中，到处可见在债券存续期间土地出让收入作为还本付息来源的字样，以至于出现“换了马甲的土储债”。

为什么土地收益让专项债券项目如此不舍呢？平心而论，地方政府也不愿意总将土地收益与专项债券项目捆绑，也想做切割，但难以切割。

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一是政府性基金收入来源有限，从财政部网站可以看到，2019年全国地方政府国有土地使用权出让收入72584.42亿元，占当年政府性基金收入的90%，它是基金收入中当之无愧的“老大”，不依靠它靠谁。

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二是运营产生项目收入太难，从债务偿还的角度，应当是扣除了项目运营期间费用后的盈余才能用于用于偿还债务本息。从实践角度来看，专项债券应当用于公益项目资本支出，公益项目主要是提供公共产品，提供者主要是政府部门或是具有特许经营权的国企，本质上公共产品或提供公共产品服务产生营利的确太难，有戏言“国有资产不运营还好，一运营可能还会亏损”。

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三是专项债券制度仍然存在不完善地方，项目收益与融资自求平衡方案基本囿于一本可研导出一套方案，可研设计中没有遵从“项目建设支出要为未来形成收益做铺垫”，从项目可研设计中导出的平衡方案根本无法平衡，在方案设计中只好使用老本领—“土地收益”了。

那么，未来专项债项目能否摆脱土地收益这一偿还来源呢？从笔者的角度来看，暂时无法摆脱。如果要摆脱，远离这种“剪不断”“理还乱”的格局，一要彻底的财税制度改革，使地方政府有新的政府性基金收入来源；二要改变专项债项目的设计思维，全局设计，用工程管理的角度来说，专项债项目应当是大型的建设项目，而不应当仅是单项工程或单位工程；三要更加体现运营，体现运营的创新，体现新思路、新业态下运营带来的收益，而不仅仅是规模。要知道，一个新的购物中心自己是不能带来人流的，只会从原有的购物中心进行分流。