张军扩、张云华：关于深化农村宅基地制度改革的思考

关于深化农村宅基地制度改革的思考

张军扩：国务院发展研究中心副主任

张云华：国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

当前农村发展中越来越暴露出一些突出问题，比如土地资源特别是宅基地闲置浪费严重、农民的农宅财产权无法有效实现、农村公共建设资金缺乏而趋于凋敝等。虽然产生这些问题的原因是复杂的，但均与城乡割据的土地制度特别是宅基地制度有密切关系。现行的农村宅基地制度已经难以适应国家现代化进程和城乡一体化发展的需要，需要加快改革步伐。改革的总体思路应当是 “坚持集体所有，重点突破流转，系统配套改革”，亦即在坚持农村宅基地集体所有和充分保障农民居住权利的前提下，以放活宅基地使用权流转和建立农宅交易市场为突破口，配套推进相关改革和制度建设，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及农宅交易税费制度、自愿有偿退出与统筹利用机制、乡村建设规划管理制度、人口经济权与居住权分离制度等。

一、现行宅基地制度下农村发展面临三个突出问题

（一）农村宅基地及居民点用地闲置浪费严重，土地资源难以充分发挥其效益

在农村人口大量减少的背景下，以宅基地为主的农村居民点建设用地不减反增，是一个很不合理的现象，需要引起高度重视和认真分析。实际上，导致这一不合理现象的一个重要原因是农村宅基地存在大量闲置浪费问题。国土资源部相关报告显示，农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1／4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3／4。另据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析，我国农村空心化整治潜力约1．14亿亩。

（二）农民的农宅财产权无法实现，制度差异和权利不平等造成城乡居民间房屋财产价值的巨大鸿沟

也无房屋财产权。而通过城镇住房制度改革，已经赋予城市居民房屋财产权。但这个问题对于农村居民一直没有很好地解决。十八届三中全会已经对此指明了方向，提出了要“赋予农民更多财产权利”的明确要求，亟须通过改革尽快落实。 

（三）农村公共建设资金缺乏，乡村趋于凋敝

二、新的发展阶段亟须深化农村宅基地制度改革

（一）健全社会主义市场经济体制需要深化农村宅基地制度改革，促进农村土地要素市场化

率，遏制宅基地闲置浪费现象，缓解城乡建设用地不足问题，促进农村土地节约集约利用，有利于形成城乡统一的建设用地市场。

（二）赋予农民更多财产权利需要深化农村宅基地制度改革，促进农民增加财产价值与收入

费。从国家现代化发展的趋势来讲，正确的选择，只能是通过尽快完善社会保障制度，一方面使得农民获得更好的福利保障；另一方面，把农民及土地资源从旧的捆绑式福利制度中解放出来，并为市场机制更好更充分地发挥作用创造条件。因此，无论从保障农民权益还是从土地要素市场化改革的方向来看，都需要通过加快农村社会保障制度建设，打破宅基地福利保障功能对农民财产权和土地要素市场化的制约。

（三）城乡一体化发展需要深化农村宅基地制度改革，促进美丽乡村建设

三、放活宅基地使用权流转，配套推进相关改革和制度建设

基于上述分析，我们认为，深化宅基地改革的总体思路应当是，“坚持集体所有，重点突破流转，系统配套改革”，亦即在坚持农村宅基地集体所有制的大前提下，重点突破宅基地使用权流转与农宅交易，配套推进相关改革和制度建设。

（一）放活宅基地使用权流转，建立农宅交易市场

（二）从宅基地福利分配制度转变到综合性农民居住保障制度，进一步完善农村社保制度

上，进一步完善农村社会保障制度，建立城乡统一的社会保障体系，提高农民社会保障水平。农村集体土地与资产等收益都可以用于缴纳农民集体的社保金。

（三）建立宅基地使用及农宅交易税费制度，充实乡村建设发展资金

建立农民闲置宅基地使用权自愿有偿退出给农村集体经济组织的机制，由集体经济组织、地方政府或其他用地主体给予补偿。宅基地使用权退出也需要引入市场机制，与宅基地使用权流转市场并轨运行，由市场形成价格。建立腾退宅基地的统筹利用制度，腾退宅基地可以复垦用于农业生产，可以用于农村集体经营性和公益性建设用地，也可以用于建设农民集中居住房屋。按照十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场的改革方向，腾退宅基地可以由农村集体对外出让、出租、抵押、置换等，也可以复垦后用于城乡建设用地增减挂钩政策项目、土地指标交易等。

张军扩、张云华：《关于深化农村宅基地制度改革的思考》，国务院发展研究中心调查研究报告2017年第45号。