 全文共7124字，阅读大约需要17分钟 01战略背景2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）正式出台，提出大湾区将建设成为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内陆与港澳深度合作示范区和宜居宜业宜游的优质生活圈，凸显创新协同、国际交往、粤港澳合作、活力宜居等发展方向。其中，《规划纲要》提出构建香港-深圳、广州-佛山、澳门-珠海三大极点，发挥强-强联合的引领带动作用。佛山作为极点城市之一，意味着比重要节点城市要发挥更突出的作用。即应通过“广佛极点”建设，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作，同时辐射带动泛珠三角区域发展。此外，《规划纲要》还提到佛港合作，“支持香港与佛山开展离岸贸易合作”；突出佛山的制造业特色，提出“以珠海、佛山为龙头建设珠江西岸先进装备制造产业带”，这些无疑对佛山未来城市空间发展提出了新的要求。同时，伴随着粤港澳大湾区战略的实施，湾区的创新驱动、产业升级和交通建设也为佛山带来了新的发展可能，进而对城市空间产生较为深远的影响。 02发展趋势2.1大湾区网络化和都市圈化发展，广佛深度融合形成超级城市 伴随着轨道交通的网络化和公交化发展，以及中心城市广州、深圳、香港、澳门的国际影响力的进一步提升，大湾区正在向“多层级、网络化”方向发展。其中，跨城轨道交通加强了城市间日常通勤的人口流动，市场作用则进一步优化公共服务、公共空间配置，形成生活的都市圈化，成为大湾区最鲜明的空间发展趋势。以广州、深圳为中心，以1小时通勤圈为基本范围的都市圈正在逐步形成。  基于百度的珠三角人口来往联系强度 （来源：广东省城乡规划设计研究院大数据中心） 广佛都市圈作为我国发育最为成熟的都市圈，早在上个世纪90年代，广州中山九路商贸批发功能外溢，广州“西联”、佛山“东承”为都市圈的形成奠定了基础。当前广佛都市圈正由要素集中阶段向全面网络化阶段迈进。过去“广州核心制造 佛山配套生产”的产业合作模式已经悄悄发生改变，科研合作及科研成果转化合作在逐步增加，两市已明确将探索设立广佛科技合作专区，共同打造粤港澳大湾区创新开放高地。同时，伴随着广佛“1 4”高质量发展融合试验区的规划建设，两市正在从边界地区对接、部分专项领域的衔接向全域空间融合、全领域全要素的同城化发展迈进，并积极探索在生态、交通、创新、社会民生等领域的深度融合路径。  广佛同城化阶段示意图 2.2大湾区进入知识经济时代，更加强调协同创新与城市互动 随着知识经济的到来，协同和创新相结合形成一股新力量，促使形成跨地区、跨领域、跨产业、跨部门的知识与创新。粤港澳三地在创新发展方面各有优势和缺陷。香港高校科研资源丰富，但在产业化上一直存在短板。而珠三角地区虽然在制造基础和产业化能力上较强，却缺乏高质量的研究型大学以及世界级的基础研究平台支撑。《规划纲要》明确三地共同构建开放型区域协同创新共同体，可以预见，未来粤港澳三地合作将形成创新发展的合力，通过不同创新主题的相互配合、合作和整合，获取“1 1＞2”的效用，从而较低成本，提高创新绩效。 而另一方面，人与人的碰撞交流，机构与机构之间的密切合作是创新的必要条件，因此区域协同创新必然需要增强城市之间的互动。当前港澳要素正在加速融入区域，珠三角地区已经涌现多个港澳青年创业就业基地，各城市都在通过提供环境优良的生态区域或建设便利的基础设施等措施，吸引更多港澳等核心城市的创新要素集聚。未来大湾区各城市的创新协同发展将表现在更紧密的城市联系和互动，只有体现地方品质、吸引要素集聚并促进要素跨区域的高效流动方才有可能在新一轮竞争中脱颖而出。  粤港澳三地的创新合作示意图 过去珠三角的产业发展是以工业园区为代表，对应的交通方式是高速公路和港口，未来大湾区作为全球核心城市群的创新发展阶段，对应的交通方式将是机场、高铁、轨道和街区。其中，高铁与城际铁路成为核心城市间的快速联系通道，会极大地缩短核心城市之间的联系时间，提升西岸及外围地区时空价值，推动湾区空间格局的新一轮调整。就佛山而言，未来规划中，将有四条轨道交通经过佛山，分别是广湛高铁、深南高铁、珠江肇高铁和肇顺南城轨；跨珠江口通道将增加至10条，涉及佛山的包括莲花山通道、深中通道、海鸥通道、狮子洋通道等，将进一步缩短佛山与东岸的交通联系。以在建的深中通道为例，初步估算深中通道建成后，佛山与深圳的平均交通时间由原来的120分钟缩短到90分钟，佛山将进入深圳、香港1.5小时的辐射圈。愈加便捷的交通基础设施联系将促进佛山与湾区核心城市的紧密联系，有利于创新要素的自由流动。   深港澳中心区（左）；前海新区、横琴新区、松山湖（右）90分钟规划等时圈佛山覆盖范围 2.3大湾区国际化程度显著提升，珠三角逐步成为“走出去的支点 珠三角过去四十年所取得的发展成就，很大程度上得益于“通道”作用的发挥。即珠三角借助香港的转口贸易条件，为国内的产品出口贸易提供服务；同时，香港资本进入珠三角地区，“三来一补”加工业得到大量发展，广深等中心城市发育壮大，其他城市也得到辐射带动，逐步发展形成网络化的城市群。 当前国家提出粤港澳大湾区战略，根据2008-2018年GaWC（全球化与世界城市研究网络）国际排名显示，近10年来，大湾区四大中心城市的国际影响力均有提高，在全球活动中的国际资源配置能力显著增强。珠三角地区将广州、深圳等中心城市的自由贸易、总部经济、现代服务等重要平台为引擎，构筑世界级现代产业新高地和创新合作示范区，主动参与到全球竞争的热潮中。其中，总部经济示范功能区包括广州珠江新城、深圳后海湾、东莞松山湖高新技术产业开发区等总部经济基地。在交通支撑方面，大湾区也在积极打造“5港澳穗深珠 2珠三角枢纽（广州新）和惠州”世界级机场群和构建链接国际、辐射内陆的铁路网，包括发挥广州大田、深圳平湖南等国际铁路集装箱枢纽站的作用，强化经贵阳、重庆、成都的“中欧班列”通道；通过贵广、南广高铁及南宁、昆明、贵阳等铁路枢纽，构建联系南亚、东盟的“泛亚铁路”；依托广贺、广昆、广湛三大高速公路通道，实现与东南亚、南亚各国跨境公路的互通等。  珠三角欧亚铁路通道示意图（来源：《珠三角全域规划》） 可以预见，随着大湾区中心城市国际影响力的提升，世界级现代产业新高地、创新合作示范区的构筑以及链接国际、辐射内陆交通体系的打造，将会吸引更多的内陆企业在大湾区设置总部分支机构，进而在“一带一路”沿线设厂生产，这是许多企业由地方走向全球化的过程。大湾区产业将进行新一轮的集聚和扩散，珠三角将由通道变成企业“走出去的节点”。其中，对于类似佛山这样高强度开发的制造业城市而言，当土地总量不再能持续增加时，如何结合自身产业基础和资源优势，吸引总部分支机构的入驻，并提供企业“走出去”所需的一系列研发、环境和服务的支撑，成为城市能否可持续发展的重要路径选择之一 。[1]  华为的全球分支机构分布 （资料来源：华为官网，深圳2050远景发展战略） 03面临的挑战3.1广佛传统经济腹地面临挤压，深层次的“同城化”面临挑战 随着未来深中通道贯通，深圳新兴产业将无缝对接西岸周边城市，对广佛的产业区位优势产生巨大的挑战，广佛两地传统的经济腹地受到大幅度压缩。广佛两市重点枢纽、重点平台缺乏高效联系，制造与创新要素缺乏高效对流。广佛边界割裂仍较突出，重点发展空间协同不足。广佛双城居住54.86万人，双城社区公共服务共享的制度约束比较突出。  广深企业分支机构优势地区分布情况与边界识别示意图 （来源：《深圳2050远景发展战略》） 3.2与大湾区东岸的联系偏弱，不利于创新发展要素的集聚 与深圳、香港等大湾区创新核心城市的联系仍相对薄弱。一方面，在物理交通上，目前从顺德往南沙方向与东岸直接联系的主要通道仅有广州绕城高速南环线，连接薄弱。另一方面，在科技创新联系方面，与深圳、香港等城市的创新合作仍相对薄弱，与香港优质的教育与科研资源合作不足，也未能承接深圳优质产业和创新资源的外溢。 3.3面临激烈的区域竞争，制造业城市的转型路径尚在探索 经历改革开放四十年的高速发展，目前佛山的工业开发强度为37.1%[2]，已超国际警戒线，仅次于东莞和深圳，位于全省第三。但是工业用地产出效率仅为9.9亿元/km2，远低于深圳、广州和珠海。近十年间，佛山的劳动力成本、土地成本比较优势下降，在珠三角经济总量中比重逐年下降。与国内苏州、无锡、宁波等制造业城市的相比，佛山的二产比重最高，但GDP和人均GDP还有差距，每万人中在校大学生人数等反映创新能力的指标也不及上述几个城市。未来已经进入存量发展阶段的佛山如何转型升级实现高质量发展面临挑战。  珠三角各市工业用地产出效率和用地开发强度 说明：工业用地产出效率为2018年各市规上工业增加值与三调1.5  国内主要制造业大市人均GDP和每万人中在校大学生人数 珠三角主要城市2019年专利授权情况（件）2016年、2018年国家高新技术企业数（家） 04发展建议在大湾区空间网络化和都市圈化的趋势下，佛山的城市空间发展策略首先要处理好与广州的同城化关系、与大湾区协同发展的关系。一是要持续东进、推进广佛同城，加强资源整合与制度创新，打造广佛发展极点与全球超级都会区。二是要南向融湾、积极对接东岸优质资源，推动各类要素在网络化的湾区格局下自由流动、深度整合，打造大湾区西部核心城市。三是把握湾区国际化与创新网络化趋势，充分发挥制造业产业基础优势和承东启西的区位优势，培育以湾区为支点、以大西南为拓展、以全球市场为腹地的企业总部基地，成为“一带一路”重要节点城市。 4.1东进同城，推进全地域全领域对接，打造广佛发展极点 广佛同城在大湾区三大都市圈中实际操作难度最低，经济腹地的极大挤压又将迫使广佛两市进一步抱团，实现深层次一体化的动力强劲。既要进一步推进基础设施、产业配置、公共服务等方面的一体化建设，还要进行空间和制度上的探索和安排，以打破行政壁垒，实现资源高效流动。 第一，东向贯通，促使广佛联系更加紧密。将广湛高铁引入佛山中心城区，设佛山新高铁站；将广佛环线佛山西站至广州北站段工程建议列入近期建设项目；推进三眼桥至广州段四线工程，打通东西向广佛铁路主通道。积极对接南沙，将肇顺南城际纳入近期建设计划，积极谋划升级为国铁，按照高标准建设（250km/h）。同时在走向上，争取顺德境内通过大良城区，并在德胜西设站，与地铁11号线交汇，强化佛山副中心的枢纽地位。 佛山部分区域铁路规划示意图 第二，强心聚合，识别与对接广佛两市都会核心区，形成具有世界级竞争力的都市圈强核心。广州在编中的国土空间总体规划提出建设1100平方公里、承载1150-1300万人的主城区，佛山应结合产业、服务、交通网络等多种要素综合考虑，在现有《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》划定的361.66平方公里中心城区的基础上进行合理“扩容”，对接广州主城区形成新的中心城区，明确城市核心区发展边界，明确优质公共资源的配置范围，同时提升两市核心区快速通达能力，协同共建世界级都市核心区。 广佛都市圈圈层结构[3]示意图 第三，轴带发展，重点依托广佛肇城际、广佛环线、肇顺南城际、10号、28号区域快线，加强佛山与珠江新城、广州南站地区、南沙等重点平台的链接，形成三条东西向发展轴，深入推进广佛全域同城化。其中，依托广佛肇城际和28号区域快线，形成经三水-狮山-佛山西站连接天河-黄埔-新塘至东莞的广佛北部产城协同发展轴；依托10号区域快线和广佛环线，形成经西樵-佛山新城-三龙湾连接广州南站-番禺的广佛东西向科创协同发展轴；依托肇顺南城际，形成经珠三角枢纽机场-高明-九江-龙江-顺德连接南沙的广佛南部产城协同发展轴。这三条轴分别在产业、科创方面串联两市重点平台，有利于两市共建万亿级产业集群，共建大湾区先进制造业技术转移中心、知识产权技术交易平台，构建协同创新网络。 东进同城发展轴示意图 第四，制度创新，探索跨界地区协同发展的制度安排，紧紧抓住“公共服务一体化”这一牛鼻子，形成同城化高质量发展示范。过去，城市发展是人跟产业走，通过产业园区聚集人才；如今，产业和资本随人才的流动而聚集，而吸引人才的关键要素是当地的公共服务和生态环境。因此，广佛同城化的关键在于实现两市公共服务一体化。结合广佛高质量发展融合试验区的规划建设，建议以广州南站-佛山三龙湾-荔湾海龙片区先导区为试点，推进广佛两地以教育、医疗为代表的公共服务一体化。唯有如此，广佛同城的广度和深度方才可能进一步拓展。 4.2南向融湾，链接深港创新核心，构建紧密创新协同圈 在大湾区进入知识经济更加强调区域协同创新的趋势下，广深两大龙头城市对资源的投放与外溢为周边的城市带来宝贵的创新网路化资源。佛山拥有雄厚的制造业优势，正朝着科技创新和智能制造转型升级，加强佛港、佛深的协同创新对于佛山打造面向全球的制造业创新中心具有重要的现实意义。 第一，南向补强，高快速通道全面对接东岸深港等核心城市，紧密联系内湾发展。加强跨市衔接过珠江口通道的高快速通道的对接协调。除现状虎门大桥、南沙大桥之外，谋划强化与在建深中通道与规划新增莲花山通道（近期）、狮子洋通道（近期）和伶仃洋通道（中远期）等的衔接。 第二，积极谋划，重点平台承接深港优质产业与创新资源外溢，协同发展城市功能。以三龙湾高端创新集聚区为载体，吸引香港的高等院校及科研机构建立佛港协同创新平台、科技成果转化基地和科技研发实验室等，推动“香港研发 佛山制造”融合，形成产学研联动的发展格局。以粤港澳高端合作示范区建设为引领，大力发展离岸贸易，进一步丰富“佛山制造 香港服务”的类型。积极承接深圳电子信息、机械设备、产业金融等外溢功能，谋划在顺德打造佛港澳、佛深特别合作区。以禅城区季华路、顺德区桂畔海为空间载体，瞄准新金融业态为主要方向，探索政策创新，共建前海金融政策的外延区。 第三，战略南拓，谋划提升顺德的功能定位，积极打造成为佛山南向融湾的桥头堡。顺德是佛山最接近粤港澳内湾的战略空间，是佛山向东跨江、承接东岸功能外溢的主要地区，是构建东岸向西、向内陆辐射的主要通道，也是西岸发展主轴的重要节点。未来顺德的发展，一是应充分借力广州南沙副中心，利用其丰富的科研和交通枢纽优势，错位发展港澳金融、电子商务、先进制造等功能，构建顺德-南沙协同发展格局。二是要对接协调东向跨江通道，争取深港的外溢功能，积极谋划重点平台。如考虑顺德港可与香港、广州、深圳等周边港口“水水中转”，结合制造业发展“降本增效”的需要，积极谋划顺港城项目，致力打造成佛港科技创新合作平台和粤港澳大湾区高品质生活服务区。 粤港澳大湾区东、西岸发展主轴示意图 顺德-南沙空间结构示意图 （资料来源：广佛“1 4”高质量发展融合试验区发展规划） 4.3中聚强心，提升枢纽与服务能级，成为“一带一路”重要节点城市 湾区国际化趋势带来大量国内优质企业“走出去”的需求。佛山是我国较早的对外通商口岸和设有海关机构的地点之一[4] ，明清时期转运与出口贸易发达，与海内外市场有着紧密的联系，为海丝枢纽。改革开放后，佛山以灵活的土地开发模式主动承接来自香港、台湾等地的制造业转移，和东莞、中山逐步成为珠三角先进制造业基地，参与更大区域的产业合作分工。同时，依托发达的商贸基础，其产业联系网络遍布全球。在“一带一路”战略下，未来佛山需要作出积极谋划，提升区域性服务能力。 第一，枢纽提升，西向强化与大西南的联系，建设湾区西部枢纽。在大湾区格局下，佛山既面向广州、深圳、香港这样的核心引擎城市，同时也面向大西南广大腹地，具有双向开放优势。因此，佛山应强化西向交通联系，巩固面向粤西、大西南的门户地位。一是与肇庆合作开展机场前期研究工作，将枢纽机场打造成为珠三角中西部和粤西地区区域性国际航空枢纽门户，带动临空经济区发展。二是要加强区域性交通通道向重点枢纽平台汇集，提升交通枢纽的能级和竞争力。规划广湛高铁引入珠三角枢纽（广州新）机场枢纽，构建空铁联运的门户枢纽；加快推进肇顺南城际、珠江肇高铁的规划落地，提升机场的枢纽功能。 第二，提升能级，建设总部经济、创新研发等高端服务集聚区，发挥粤港澳合作高端服务示范区、广东金融高新区、广东工业设计城等核心载体作用，打造具有大湾区影响力的金融（后台）中心、工业设计中心和离岸贸易中心。一是实施“引进来”战略，以三龙湾高端创新集聚区为核心载体，积极吸引粤西乃至泛珠地区的总部进驻。二是依托佛山强大的制造业企业基础，完善本地化联系的交通运输网络等基础设施，构筑良好的资源对接渠道和信息沟通通道，以良好的生态生活环境和优惠政策吸引高素质的人才资源，积极培育总部经济，发展与总部经济相适应的金融、保险、法律、教育培训、中介咨询等专业化服务支撑体系，推动佛山企业“走出去”在“一带一路”沿线国家生产或研发，将佛山打造成为企业走出去和引进来的重要节点城市。 第三，文化赋能，打造岭南文化核心区，进一步增强佛山区域文化影响力。关注文化生产，以祖庙、岭南新天地等核心载体为依托，发挥岭南文化资源特色优势，着力打造狮舞龙舟、功夫美食等世界级岭南文化品牌，使粤港澳大湾区在走向国际化的过程中，更好实现文化的交流、输出与互通。 05结语城市空间战略研究是城乡规划行业一项具有重要意义的实践探索活动。本文基于大湾区都市圈化、创新网络化和走向国际化的发展趋势，结合佛山面临的三大挑战，对佛山未来的城市空间发展策略进行了初步的思考，提出了东进同城、南向融湾和中聚强心三大发展对策，是佛山城市空间发展战略研究的一个阶段性思考。下一步将在佛山市国土空间规划编制工作中，进一步深化相关内容，力争为大湾区类似城市的空间发展战略应对提供参考和借鉴。 感谢马向明总工程师、王磊所长、陈昌勇副所长、刘恩刚等同事的观点与启发，以及《佛山市国土空间总体规划（2020-2035年）》区域协同研究专题同事的共同探索。 注释： [1] 制造业城市也可以通过发展服务业实现转型升级。以旧金山为例，工业化阶段以淘金等重工业为主。在20世纪初开始，逐步增加港口贸易比重。二战后率先转型，定位为湾区行政、管理、金融等服务职能为主的中心城市，金融商务、旅游、文化产业得到迅猛发展，城市实现从工业城市向现代服务型城市转型。 [2] 根据三调1.5上数据计算所得。 [3] 运用“流空间 场空间”分析方法，识别广佛都市圈圈层结构。以轨道网密度、都会功能集聚度为依据，划定佛山主城区，与广州主城区对接，形成广佛都市圈核心区。 [4] 佛山市地方志编纂委员会：《佛山市志》第六篇《商业》。 |
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