【原】孙某擅自开垦林地案——经处罚后又复耕是否应受处罚【文书案例50】

【案例50】孙某擅自开垦林地案——经处罚后又复耕是否应受处罚

【案情】2015年2月，X县长冲铺镇水尾村农民卿某在承包挂灌坡村集体所有的宜林地内，擅自开垦种植玉米，面积1000平方米，未毁坏林木。同年5月，县林业局发现后，责令其停止违法行为，限一个月内恢复林地原状，处500元罚款。孙某缴纳了罚款，并按期铲除了农作物。2018年3月，卿某又在该开垦过的林地内种植农作物，被X县林业局在林地清查时发现。

在处罚前，X县林业局告知卿某，其行为系擅自开垦林地，拟将按照《森林法实施条例》第四十一条第二款规进行处罚。卿某辩称，因为造林缺乏成本资金，收效慢，林地荒芜可惜，故种植农作物；而且，复耕种农作物的违法行为有连续状态，是2015年违法开垦林地行为的延续，一事不应再处罚。X县林业局没有采纳其意见，卿某不服，向X县人民法院提起行政诉讼，法院维持了S县林业局的行政处罚决定。以下是X县林业局再次查处时制作的《林业行政处罚决定书》。

【文书】

X 县 林 业 局

林 业 行 政 处 罚 决 定 书

X林罚字【2018】第028号

被处罚人卿某，男，汉族，生于１９59年12月16日，农民，高中文化，Ｈ省Ｘ县人，住Ｘ县长冲铺镇水尾村6组12号，身份证号码４３０５２２１９591216173X，电话号码１59７３98715X。

因被处罚人卿某擅自开垦林地一案，经本局林地清查发现，立案后，依法告知其申请回避、陈述、申辩和听证等相关权利，对所有的证据进行了质证，被处罚人李某行使了陈述、申辩权，放弃了听证权。本案现已审查终结。

现查明，2015年2月，被处罚人卿某在承包长冲铺镇水尾村村集体所有的挂灌坡的宜林地内，擅自开垦种植玉米，面积1000平方米。同年5月，本局发现后，对其做出了“责令其停止违法行为，限一个月内恢复林地原状，处500元罚款”的行政处罚。孙某缴纳了罚款，并按期铲除了农作物。2018年3月，被处罚人卿某再次在该开垦过的林地内复耕种植玉米。

上述违法事实，有下列证据证明：证据一被处罚人卿某的身份证复印件，证实其责任主体资格；证据二对被处罚人卿某的《询问笔录》、证据三卿某和冲铺镇水尾村村委会2014年3月签订的《挂灌坡荒山承包协议》，证实承包协议明确规定承包的林地用于植树造林，卿某2015年2月，在承包长冲铺镇水尾村村集体所有的挂灌坡的宜林地内，擅自开垦种植玉米，本局对其做出了行政处罚，孙某缴纳了罚款，并按期铲除了农作物；2018年3月，被处罚人卿某再次在该开垦过的林地内种植农作物玉米的事实；证据四《现场勘验笔录》及现场照片、证据五《林业行政处罚决定书》复印件，证实被处罚人卿某非法开垦的林地种植面积1000平方米，该林地原为非公益林地宜林地，现该林地已种植玉米。

上述证据，通过质证，被处罚人李某均已认可，可作为本案的认定依据。但被处罚人卿某辩称，因为造林缺乏成本资金，且收效慢，林地荒芜可惜，故种植农作物；而且，复耕种植农作物违法行为处于连续状态，是2015年违法开垦林地行为的延续，一事不应再罚。

本局认为，禁止毁林开垦及其他毁坏林木和林地的行为。被处罚人卿某擅自在承包村集体的林地上开垦，种植大豆和玉米，致使林地毁坏，其行为系擅自开垦林地。2015年因擅自开垦被处罚后，非但吸取教训，明知故犯，于2018年3月继续复耕，其行为不但违反了其和村委会签订的承包协议中应该植树造林的约定，也侵犯了我国森林资源管理制度，违反了《森林法实施》第二十三条第一款规定。被处罚人卿某辩称的“因为造林缺乏成本资金，且收效慢，林地荒芜可惜，故种植农作物”的理由，不予采信；被处罚人卿某于2015年2月，在承包林地内，擅自开垦被本局行政处罚后，已缴纳了罚款，并按期铲除了农作物，其违法行为己得到纠正并终止，其辩称“复耕种植农作物违法行为处于连续状态，是2015年违法开垦林地行为的延续，一事不应再处罚”的理由，不予采纳。本案被处罚人卿某没有从轻、减轻及免除处罚的情节，但其家庭实际困难和被处罚后再次复耕等情节，本局在处罚时视情综合考虑。

为保护森林资源，根据《森林法实施条例》第四十一条第二款、《X林业行政处罚裁量权基准》第XX条之规定，对被处罚人谢某作出如下决定：一、责令被处罚人李某停止违法行为；二、限于2018年12月底前完成恢复植被，并处每平方米1元罚款即壹仟元整（小写：1000）。

…………（其他部分略）

【评析】该处罚文书针性较强，主要针对被处罚人的申辩观点有理有据的驳斥：一是造林缺乏资金的问题，用“其行为不但违反了其和村委会签订的承包协议中应该植树造林的约定，也侵犯了我国森林资源管理制度，违反了《森林法实施》第二十三条第一款规定”；二是对本案的关键问题卿某的复耕行为是否为前次非法开垦林地行为的连续或继续，以“被处罚人卿某于2015年2月，在承包林地内，擅自开垦被本局行政处罚后，已缴纳了罚款，并按期铲除了农作物，其违法行为己得到纠正并终止”予以批驳。因为《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续的，从行为终了之日起计算。

本案美中不足的地方，其实被处罚人还提出了一个“一事不再罚”的申辩观点，该被处罚文书忽视了。根据《行政处罚法》第二十四条规定，一事不再罚是基于同一个违法行为，该处罚文书对“2018年3月复耕行为和2015年擅自开垦不是同一个违法行为”未作正面回答。

这里特别需要说明的，连续性或继续性的行政违法行为如果经行政机关处罚并责令改正之后，其行为的连续性或者继续性自然中断，行政相对人如果再实施以前的行为，应视为一个新的违法行为重新开始。本案中，卿某在2015年的擅自开垦林地行为，已经县林业局处罚，卿某对该处罚无异议，其行为己得到纠正并终止，2018年的复耕行为是再次擅自开垦林地行为，应依据《森林法实施条例》第四十一条的规定给予行政处罚。故县林业局的处罚是正确的，卿某不服，向X县人民法院提起行政诉讼，X县林业局的行政处罚决定得到了法院的维持。