美智库为新版《国防战略》出谋划策：将扩大军事技术优势作为国防部首要投资重点

虎牙变大猫 2020-07-18

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根据法律规定，无论谁赢得下届美国总统大选，美国防部都必须在2022年向国会提交一部新的《国防战略》。为此，美智库新美国安全中心（CNAS）启动一项名为“新版国防战略”的研究项目，并计划从2020年7月到12月，每周发布有关新版《国防战略》所应解决的棘手问题的研究成果。这份题为《强化美国的军事优势：下届政府的重要举措》的研究报告作为第一篇，于当地时间7月13日发布，重点探讨了美国军事创新领域存在的问题，并据此提出对策建议。报告认为，在大国竞争时代，美国的军事技术优势正在被对手侵蚀，政府必须采取更大胆的举措，以加快新军事能力和作战概念的开发和运用。主要内容如下：

一、国防部在军事技术创新领域存在的主要问题

报告认为，长期以来，创新（通过使用新概念和新技术来改变美军的作战方式以获得竞争优势的艺术）一直是美国武装力量的标志。事实上，第二次世界大战结束以来，由创新驱动的技术优势一直是美国《国防战略》的关键要素之一。然而，随着中美军事竞争日趋激烈，保持技术优势已成为当务之急。尽管国防部采取了“第三次抵消战略”，并成立了支持“第三次抵消战略”所需要的创新生态系统架构，包括国防创新实验小组（DIU-X）、战略能力办公室（SCO）、国防创新委员会、未来力量计划和国防数字服务局（DDS）等。而且此后，国防部内部各种创新中心不断增加。然而，如此庞大的组织架构并没有产生国防部迫切需要的结果，原因在于国防部的工作存在9个方面的问题：

（一）确定并优先考虑国防部在综合计划中必须解决的最关键问题，以保持对大国竞争对手的作战优势

尽管国防部领导人口头上对《国防战略》非常支持，突出强调大国竞争及变革的必要性，但国防部领导层迄未持续表现将其转化为共同的优先行动计划的政治意愿，也没有在军种项目与预算的资源重新分配方面做出抉择。只有少数例外，如美国空军要求在本年度的“未来几年国防计划”（FYDP）中重新分配32亿美元，用于投资建设一套新的作战管理系统，以便在高冲突战场环境下拥有富有弹性的C4ISR。但是这些“大赌注”仍然是例外，不是常规现象。而且国会是否会完全同意调整记录项目也不得而知。如果美军要保持优势，下届政府必须拥有必要的领导力，以便使各军种和国会在亟待优先解决的问题上达成共识。领导力对于推动国防部各部门采取一致措施以及确保新技术、经验教训及最佳实践在整个国防部内部进行共享至关重要。

（二）制定新的联合及军种作战概念，以慑止并挫败拥有强大“反介入/区域拒止”能力的大国的入侵

除了深化对优先事项的共识之外，为美国联合部队创造决定性军事优势需要制定和完善在更具竞争性和致命性的未来战场上威慑和战胜对手入侵的新方法，其中的难度不应该被低估，因为这需要军方领导人、筹划人员、概念开发人员以及具体操作人员要彻底转变观念。几十年来，美军已经习惯于在任何常规军事行动下都拥有主导力，能够迅速获得作战域优势及行动自由。未来，美军无法指望这些假设依旧成立。这意味着美国指挥官和概念开发人员将不得不以更加非对称的视角去思考如何颠覆对手的优势，包括在部队数量上超过美军，并且有能力在其“反介入/区域拒止”威胁圈内持续对美军发动袭击。

今天，所有军种以及联合参谋部都在研究新型作战概念，以慑止并在必要时可在“反介入/区域拒止”环境下与实力相当的地区性对手作战并取得胜利。“多域作战”、空军的“未来作战概念”、海军的“分布式海上作战”、陆战队的“远征前进基地作战”等新兴概念都有力地证明了智能带宽正被应用于美军未来的作战愿景中。然而，这些概念仍处于萌芽状态，在某些情况下，仅能稍微改善现有作战方式，而不是从根本上重新思考美国未来将在更致命的环境中如何作战。慑止并战胜核武装的大国需要美军高层完全接受这些新型作战概念。

（三）在参联会及军种层面进行充分实验及作战分析，以验证和完善新型作战概念及能力

尽管这些概念开发工作值得称道，但这些概念并没有得到必要而充分的分析、推演，尤其是实地验证。而这些活动对于测试、完善新型作战概念并将其与部队整合，以及确定在未来十年和更长时间内实现这些概念所需关键赋能技术至关重要。然而，国防部的分析、模拟和实验工具及相关活动完全跟不上不断变化的威胁环境。因此，迫切需要更多基于大量试验的分析，以便能够在现实场景中分析和验证新型作战概念。更重要的是，一些国会国防委员会还没有完全同意采购足够数量的新系统，以便在原型机正式投产前，能够充分进行实地验证、概念开发和需求细化。

（四）有效将成功的原型机过渡到量产及实战部署

最严重的问题之一就是国防部仍然无法迅速将成功的原型机转化为量生和实战部署。许多（如果不是大多数）技术公司，无论是初创企业还是主要国防承包商，在交付成功技术演示或原型机及赢得大量生产软件或设备合同之间，仍然会遭遇到“死亡之谷”。这是国防部创新周期的关键节点，尖端能力往往会在此消亡。

（五）调整需求提报流程以便灵活进行研发

快速并大规模部署关键能力的另一个障碍是需求提报流程。设计需求提报流程的初衷是确保国防部客户在购买大型复杂平台和武器系统时充分说明原因，这种通常需要耗时数年的提报流程无疑有助于降低一些国防重大采办项目的技术、进度和成本风险，但在开发急需的颠覆性能力时，这种僵化的、循序渐进式需求提报流程往往与迭代式敏捷开发背道而驰，后者更适合于人工智能、自主系统等新兴能力的研发。虽然“联合紧急作战需求”（JUON）一定程序上使国防部能够迅速处理作战司令部司令所确定的紧急能力需求，但这一过程仍然狭隘地侧重于满足正在进行或预期作战中的近期需求，并不是为了开发和整合颠覆性能力来改变美军未来的作战方式。国防部需要区别对待主要目录项目和旨在确保新型作战概念实施的新兴能力开发与部署项目。这种新方法还必须区分硬件和软件。

为了支持这种差异化方法，国会授予国防部一些更为灵活的权限，使其能够更灵活、更迅速地采购新兴技术，包括通过其他交易权限、中间层收购和商业解决方案。小规模的采购团队在使用这些和其他权限时将变得更加自由和富有创造性，并取得了积极的结果，但这仍然是例外，而不是通常情况。国防部长办公室的大部分采购人员并没有得到充分的培训，也没有积极性去行使这些新权限。如果国防部想在未来十年部署保持美军优势所需要的关键能力，如新型人工智能系统，那么负责需求、采办、合同、技术开发和能力运用的人员将需要更加紧密地开展合作。灵活的开发过程不需要预先设定需求，而是需要迭代设计和测试，使工程师、操作人员和项目经理之间能够有大量交流和反馈机会。这种灵活开发已经开始在各军种、特种作战司令部及国防部联合人工智能中心得以实践，但国防部还没有将这一最佳实践标准化并进行推广，以便加快新兴技术的开发与运用。

（六）招聘和保留必要的技术人才，以开发、测试、采购、集成和部署新技术

国防部科技人才短缺现象普遍存在，无论是高级还是初级技术人员、文职还是军事人员、现役还是预备役人员。埃里克·施密特博士和国防创新委员会在2020年3月发布的一份报告中将这种情况称为“数字战备危机”。

现有招聘新毕业技术人员的计划太少而其范围太窄，现有非传统招聘机构也未得到充分利用，而且军种学院没有将足够的科学、技术、工程和数学（STEM）人才直接输送到技术岗位上。滞后多年的保密审查程序不透明、过时，平均150天的缓慢招聘流程，有限的实习机会都是招聘顶尖科技人才的障碍。与此同时，技术人员的薪酬、专业发展机会、晋升及职业发展道路有限，进一步限制了国防部留住所能招聘到的少量科技人才。虽然大多数编码和工程工作将继续由工业部门完成，但如果国防部要在未来成功实现部队转型，就必须强化其提升现有劳动力技能的能力，并吸引和保留顾问、技术侦察员、开发人员、评估人员、测试人员、项目经理和集成商等技术专家。

（七）建立并升级必要的数字和物理基础架构

国防部需要投资建设数字和物理基础设施，以开发、测试和部署将决定未来的技术。国防部尚不具备必要的数字基础设施架构（例如云计算环境以及数据标签、存储和管理系统）来实现对软件和人工智能应用程序灵活而安全的开发与测试，以便为作战人员直接提供支援。联合企业国防基础设施（JEDI）采购工作一拖再拖将进一步限制国防部的创新能力。物理科学与技术基础设施支出也存在相应的缺口，这影响了各军种根据自身需求进行开发和测试的能力。

（八）增加对关键创新驱动力的支出

国防部在科技研发方面的中长期投资不足，在新兴能力部署方面的近期投资也不够。国防科学委员会建议国防部与高科技产业保持同步，将预算的约3.4％用于科技，后者将其销售收入的3.4％用于科研。国防部2021财年和2020财年的科技预算需求为141亿美元，约占总支出的2％，远低于3.4％的目标。与此同时，科技支出在研究、开发、测试与评估（RDT＆E）总预算中的比例也在持续稳步下降，从10年来最高的18.1％降至13％。

（九）深化与业界的对话

国防部领导人需要寻找方法，以深化与当前及潜在行业合作伙伴的对话与合作，这两类公司都是传统国防工业基地的组成部分及非传统合作伙伴。这些深入而持久的对话应聚焦提高业界对国防部最高优先问题的理解，以及国防部对新兴技术的了解，这将为国防部确定需求提供信息。国防部还需要增加业界对硬性计划的支持，并权衡预算以维护美国的国家安全。尽管这些对话应力避透露可能会导致授予竞争性合同的信息，但这不应成为影响对话实施的借口，因为深化国防部与业界的对话对于美军的未来至关重要。

二、强化美国军事优势的几点建议

报告指出，为了维持并扩大美军的作战优势，下任国防部长首先必须把国防部领导层的认识统一到追求一系列明确、可量化的目标上。这需要主要领导人持续关注并采取行动、明确职责、在重大项目上投入更多资金、重塑劳动力、改革组织文化。最终，国防部应更加积极地落实这些工作，包括愿意承担一些短期风险，以便投资发展“改变游戏规则”的能力，并最终防止出现更大的战略风险。具体建议包括：

（一）将维持并最终扩大美国军事技术优势作为国防部的首要投资重点

下任国防部长应把加快部署未来十年及以后能够保护美国军事优势的能力作为首要投资重点。国防部长应首先宣布一些可最终确定美国未来十年能否保持军事优势的投资项目，包括：（1）一个能够在“反介入/区域拒止”环境下为联合部队提供支持的安全、有弹性的C4ISR网络。（2）人工智能赋能决策支持，以确保指挥官和操作人员可以比对手更好、更快地做出决策。（3）可以与有人平台配合执行关键功能，并且使军种人员无需在最致命环境下面临风险的一体化自主系统编队。（4）大幅增加远程精确火力并使之多样化，以增大对手作战筹划的难度。（5）支持分布式力量的有人和无人后勤解决方案。（6）可在“反介入/区域拒止”环境下显著提高传统平台生存能力和战斗力的防御性网络作战、电子战及动能杀伤能力。在确定投资重点后，国防部领导团队应制定实施计划，以便使这些关键能力成为现实。该计划应包括一系列切实可行的量化目标、实施策略和绩效指标，并明确相关人员的职责。国防部长应明确责权及激励措施。

（二）组建并授权一支有能力并致力于落实这项工作的领导团队

为加快工作进程，下任国防部长必须任命一个符合以下标准的高级官员小组：（1）在所负责领域拥有很强专业知识和能力；（2）有领导能力，愿意听取不同意见，能够做出艰难抉择并且能够完成任务；（3）能够与强大同僚很好开展工作的任务驱动型团队；（4）具有丰富背景、经验和观念。该团队需要对角色定位有清晰的共识，并具有足够的能力和资源来履职尽责。此外，考虑到任务的艰巨性以及人员调整所需要的时间，国防部长应要求给予小组成员更长的任期，要超过平均18-24个月的任期。

（三）高层领导人应投入大量时间和精力来关注扩大美军技术优势问题，并将此列为国防部副部长及参联会副主席的日常工作

国防部长应借鉴以往好的做法，授权国防部副部长与参联会副主席合作，并将推动军事技术创新作为整个国防部的日常工作。国防部长应建立一个“高级能力与威慑委员会”（ACDB）。该委员会应由国防部副部长和参联会副主席共同主持，负责监督多方面的工作，包括战略、作战概念、推演与验证、信息管理、国防部与情报界的整合，以及维持美军技术优势的长期研发新计划。

国防部部长还应授权负责研究与工程的国防部副部长成立一个创新委员会，以协调科技、研发和其他技术创新工作，并制定一个清晰的发展路线图。该委员会应整合整个创新生态系统，包括各军种的实验室、联合人工智能中心、国防创新小组、国防高级研究计划局及其他机构，以确保国防部各项工作与优先项目对接，并且具有可量化的目标、时间表及责任。

随着国防部朝着更加联合、跨域的方向发展，国防部长还应授权参联会副主席在联合演习、培训和评估部（J7）主任的支持下，协调各军种的工作，确定各军种相互依存的研发领域（如“联合全域指挥与控制”和“跨域火力”），并将此项工作提交“高级能力与威慑委员会”审核。

最后，国防部副部长和参联会副主席应建立一个非正式的工作组，该工作组由来自各军种、作战司令部、采购及其他办公室的富有创新精神的中级军官组成，其责任是提出并发现新的想法和技术。

（四）强化作战概念开发、推演、原型机生产、实战检验及需求提报之间的联系

一旦国防部长确定了高层优先事项并建立了相关机制，国防部所能做的最重要事情就是在概念制定、推演及验证方面投入大量资金。这是彻底改变美军作战方式的一个长期支柱。如果各军种仅仅使用新技术来强化老的作战概念，那么只会带来很小的变化。相反，国防部必须从根本上改变作战方式，并使用作战分析和验证来完善这些概念，推动需求提报及技术研发，缩短开发时间并降低风险。业界应参与此过程，以便了解国防部的未来愿景、优先任务及新的需求。国防部需要一种更加集成、相互补充的迭代方法，来制定概念、实施推演、生产原型机、进行验证并确定需求。这需要在军种内部及军种之间最大程度地开展协调、高层领导要给予战略指导与关注，以及在分析、推演及验证方面投入更多资金。它还需要国会提供强大的资金支持。

（五）要敢于做出艰难抉择

国防部领导确定了维持和扩大联合部队优势所需的采购之后，国防部必须做出艰难权衡，以便在计划和预算中腾出空间。目前，美国在新技术和新能力上投资不足，而新技术和新能力最终将决定未来作战的成败。美国在老旧平台和武器系统上的投资过多，其中许多都缺乏在“反介入/区域拒止”环境下有效作战所需要的射程、生存能力和弹性。但是即使到2030年美军约70％的作战力量仍由老旧系统组成，国防部在未来十年利用和整合关键新兴技术的能力也将决定美军能否在更加冲突、致命的环境下拥有战胜强大对手的优势。

（六）增加和激励创新投资

一旦确定了投资发展方向以及如何在预算中腾出空间来支付这些项目，国防部就必须引导资金投资方向，以获取并部署创新型技术。国防部应首先增加科技支出，这对于确保长期的军事技术优势至关重要。国防部长应执行国防科学委员会的建议，将至少3.4％的国防部总预算用于科技。此外，研发预算中用于系统开发与演示（这为从原型机到投产建立了重要的桥梁）也应至少增加到研发预算的27％（历史平均水平）。增加科技与研发资金，对于推动国防部利用大学、研究实验室、商业技术公司及传统防务公司的尖端技术至关重要。为了吸引硅谷及全国其他技术中心的最新技术，国防部还必须释放明确的需求信号，并为这些公司创造更多可观的经常性收入机会。此外，该部门应激励主要承包商在研发上投入更多资金，投资与他们的任务重点相一致的创新型初创公司，以帮助较小科技公司找到国防部的客户并为其提供服务。最后，国防部和国会或许可以考虑一种新型的资金授权方式，既支持新型数字技术的开发，也支持其测试。

（七）架起“死亡之谷”的桥梁

长期以来，跨越“死亡之谷”（交付成功的原型机与赢得生产合同之间的差距）一直是大规模部署新兴能力的最大障碍。应对这一挑战将需要新的投资类型，以帮助公司从最能满足高度优先需求的成功原型机过渡到既定计划。这还需要刺激各军种的最终需求，以确保获得必要的资金来大规模生产和部署这种能力。国防部应与国会合作，增加过渡资金的使用，以便将最佳原型机迅速转化为成熟的计划。一种可能的方法是要求国会授权一部分资金供各军种竞争，以维持最优先领域的能力发展。这笔资金将确保公司能够进一步开展迭代开发与试验。各军种还应考虑建立一个跨职能团队，负责审查其各种新兴技术投资的绩效，以确定需要撤销的失败或绩效不佳的计划。

（八）招聘、培训和保留技术精湛的劳动力

长期以来，美军及国防部的“秘密调料”始终是人。在一个技术深刻颠覆的时代，国防部迫切需要招募、培训和保留一支技术水平更高的军事和文职人才队伍。为此，国防部应该对整个创新网络及产品生命周期中需要哪些类型的技术人才，以及不同类型人员在何处能够发挥最大作用进行全面评估。然后，国防部应更充分地利用国会的授权填补这些人才空白。国防部应使用奖学金和债务减免等激励措施。国防部还需要创造新的职业发展道路，以便使军种学院及预备役军官训练团（ROTC）计划中的科学、技术、工程和数学专业毕业生能够为国服务。

为了保留和扩大技术人才库，国防部应考虑与非政府组织合作，寻找愿意在国家安全领域任职的高技能人才。此外，国防部长办公室及各军种应寻求增加职业文职和军事技术人才的交流与奖学金机会，以便使他们能够在技术领先的私营部门公司工作学习，然后把专业知识带回部队，并在军队与私人公司之间架起合作桥梁。国防部还可以考虑建立一个技术培训中心，提供有关人工智能/机器学习、网络安全与软件开发等技术培训。

此外，培训采购人员如何最好地管理新兴技术计划也尤为重要。国防部必须更好地履行职责，以防止在大项采购计划中造成浪费、欺诈和滥用职权。为此，国防部可以创建一个由采购专业人员组成的“国防部产品经理”团队，专注于软件驱动系统和新兴技术，并受过专业培训，以便利用商业部门在技术开发和计划管理方面的最佳实践。最后，国防部部门必须营造一种创新文化，以帮助保留技术人才，并奖励采用新技术和新方法的员工。